PARTE PRIMA
2. Cenni alla giurisprudenza costituzionale sul riparto di materie in tema di immigrazione e condizione giuridica
dello straniero: alcuni argomenti in favore di una rilettura della riserva di legge rinforzata di cui all’art. 10, comma 2, Cost.
Come si cercherà di argomentare a breve, le tesi che condizionano la natura (fondamentale o legislativa) dell’elettorato ai suoi titolari, pur muovendo dal pregevole tentativo di escludere l’esistenza di limiti costituzionali, non convincono appieno nella parte in cui presuppongono una certa dicotomia: scilicet, diritti fondamentali del cittadino vs diritti fondamentali dell’uomo, che tende oggi progressivamente a sfumare. Il che rischia, in altri termini, di contraddire l’idea stessa della fondamentalità (dei diritti politici), se si considera che, come pure è stato osservato, un diritto o è fondamentale oppure non lo è; tertium non datur318.
317 C. SALAZAR, Brevi note, cit., 161.
318 Cfr. A. RUGGERI, Note introduttive, cit., 19; A. SPADARO, I diritti
sociali di fronte alla crisi, cit., 4, il quale osserva giustamente che “un diritto
teoricamente inviolabile che praticamente sia violabile a svantaggio di qualcuno – che dunque non sia inclusivo – non è più tale”; più in generale, sul punto cfr., inoltre, ID., Contributo per una teoria della Costituzione, I, Fra
democrazia relativista e assolutismo etico, Milano 1994, passim; ID.,Il problema
del ʽfondamentoʼ dei ʻdiritti fondamentaliʼ, in Dir. soc., 3/1991, 453 ss.; Q.
CAMERLENGO, Contributo ad una teoria del diritto costituzionale cosmopolitico,
119 Tali tesi, peraltro, paiono obliterare la dimostrazione di un passaggio essenziale, ossia quello che viga a questo riguardo una sorta di “spazio costituzionale neutro”319 , trascurando, a ben
vedere, le implicazioni di una simile impostazione in ordine all’espansione della vocazione inclusiva del principio d’eguaglianza.
Se, come si è già osservato, la tutela multilivello dei diritti pare confortare le tesi che configurano l’eguaglianza alla stregua di un vero e proprio diritto umano a vocazione universale, rimettere alla disponibilità del legislatore la configurazione della natura dei diritti politici degli stranieri, rischia di convertirsi in una lesione della dignità umana. E la ragionevolezza, in questo caso, implica che chi appartiene per libera scelta ad una determinata comunità politica – scilicet, risiede stabilmente nel territorio – dovrebbe poter partecipare alla decisioni che lo vedranno coinvolto.
Il vero è, insomma, che le tesi del diritto legislativo appaiono meno coerenti delle tesi che sostengono l’esistenza di limiti costituzionali alla estensione del voto agli stranieri. Se cosi è, l’alternativa del problema si riduce alle due soluzioni estreme: o il voto è un diritto fondamentale (esclusivamente) del cittadino, o esso è un diritto a vocazione universale, il cui presupposto è l’appartenenza alla comunità.
319 Sul punto, cfr. A. SPADARO,Ilimiti del giudizio costituzionale in via
incidentale e ruolo dei giudici, Napoli 1990,13 ss.; A. PIZZORUSSO,Il controllo
sull’uso della discrezionalità legislativa, in AA. VV., Strumenti e tecniche del
giudizio della Corte costituzionale, Milano 1988, 73; L. LOMBARDI VALLAURI,
Saggio sul diritto giurisprudenziale, Milano 1967, 263; M. VILLONE, Interessi
costituzionalmente protetti e giudizio sulle leggi (logiche e politiche della Corte costituzionale), I, Milano 1974, 35; A. RUGGERI-A. SPADARO, Lineamenti di
120 Con tutta evidenza, il rischio che si corre è quello di sopravvalutare la riserva di legge rinforzata contenuta nell’art. 10, comma 2, Cost., notoriamente disciplinante la condizione giuridica dello straniero extracomunitario. Tale lettura, se appare condivisibile muovendo da un’idea della Costituzione intesa come “fatto politico” riservato ai cittadini320, risulta, tuttavia,
anacronistica nella logica di una interpretazione evolutiva della Carta, cui, del resto, la Corte costituzionale ha dimostrato più volte di fare ricorso, allorché questa ha esteso allo straniero una serie di diritti costituzionali in origine riservati al cittadino.
Occorre, peraltro, sottolineare, anche a voler tacere che l’art. 10, comma 2, Cost. si presenta come una disposizione di sibillina interpretazione, come questa vada comunque reinterpretata sistematicamente alla luce del novellato art. 117, comma 2, lettera a), Cost., che ne riproduce in buona sostanza la formula, con la differenza che quest’ultima disposizione regola i rapporti orizzontali tra Stato e Regioni, a differenza della prima disciplinante quelli verticali, segnatamente con il diritto internazionale321.
Senza alcuna pretesa di ricostruire la labirintica giurisprudenza costituzionale sul riparto di materie in tema di “immigrazione” e “condizione giuridica dei cittadini di Stati non
320 A.PACE, Problematica delle libertà costituzionali, cit., 319.
321 Cfr. P. STANCATI, Lo statuto costituzionale del non cittadino: le
libertà civili, cit., 6 ss.; secondo quanto affermato, a proposito della condizione
giuridica dello straniero extracomunitario, da G. D’ORAZIO, Lo straniero nella
Costituzione italiana, cit., 115, questa locuzione descriverebbe “il complesso
delle situazioni giuridiche che hanno come destinatario o beneficiario lo straniero e che ne individuano e ne definiscono complessivamente la posizione nell’ordinamento italiano”.
121 appartenenti all’Unione europea”322, occorre, ad ogni modo,
rilevare come da questa emerga decisamente l’idea che la condizione giuridica dello straniero extracomunitario esuli dal contesto del problema dei diritti politici, valendo semmai a ricomprendere la disciplina delle politiche migratorie323. La qual
cosa, sebbene in modo non ancora del tutto definitivo, ha, peraltro, contribuito decisamente a ridisegnare i confini dell’autonomia regionale in materia di politiche migratorie, sulla base di una dicotomia, già coniata in dottrina, tra le materie di immigration
policy e quelle di immigrant policy324. Solo le prime, difatti,
concernenti il controllo dei flussi e delle politiche migratorie in generale, spettano in via esclusiva – nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana325 – al legislatore, mentre le
seconde rientrano in un ambito di competenza regionale concorrente o residuale, a seconda dei casi.
Si tratta, peraltro, di una questione che è destinata a rivelarsi vieppiù cruciale soprattutto grazie alla vocazione
322 Per rimanere alle pronunce più recenti cfr. Corte cost. nn. 378, 379
del 2004; 300 del 2005; 156/2006; 269/2010; 299 del 2010 e 61 del 2011.
323 Cfr. T. F. GIUPPONI, Gli stranieri extracomunitari e la vita pubblica
locale: c’è partecipazione e partecipazione..., cit.,; A. RUGGERI-C. SALAZAR,
«Ombre e nebbia» nel riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di emigrazione/immigrazione dopo la riforma del Titolo V, in M. REVENGA
SANCHEZ (a cura di), I problemi costituzionali dell’immigrazione in Italia e
Spagna, Valencia 2005, 40-42.
324 Cfr., per tutti, A. RUGGERI-C.SALAZAR, «Ombre e nebbia» nel riparto
di competenze tra Stato e Regioni in materia di emigrazione/immigrazione dopo la riforma del Titolo V, cit., 355.
325 Sul punto cfr., da ultimo, F. SCUTO, I diritti fondamentali della
persona quale limite al contrasto dell’immigrazione irregolare, Milano 2012; ID.,
Contrasto all’immigrazione “irregolare” e tutela dei diritti fondamentali: un equilibrio non ancora raggiunto, in G. D’IGNAZIO-S. GAMBINO (a cura di),
122 dichiaratamente inclusiva che vanno assumendo alcuni Statuti regionali. Fra questi, in particolare, quelli della Toscana e dell’Emilia-Romagna, entrambi contenenti disposizioni volte alla promozione del diritto di voto degli immigrati regolarmente residenti. Ciò nondimeno, con le note sentenze nn. 372 e 379 del 2004, la Corte ha, come si è affermato, “denormativizzato” il contenuto eventuale degli Statuti regionali, riconoscendo loro una funzione “culturale” o “politica”, ma non “normativa”, per l’appunto, e, dunque, non prescrittiva e non vincolante, tanto da rendere inammissibili le molteplici questioni sollevate326.
326 Cfr. Corte cost., n. 372 del 2004, punto 2 del Cons. in dir.; Corte cost.,
n. 379 del 2004, punto 2 del Cons. in dir. Sulle pronunce cfr., fra gli altri, A. RUGGERI, Gli statuti regionali alla Consulta e la vittoria di Pirro, in
www.forumcostituzionale.it, 2004; ID., La Corte, la “denormativizzazione” degli
statuti regionali e il primato del diritto politico sul diritto costituzionale, ivi; M.
PEDETTA, La Corte Costituzionale salva gli enunciati degli Statuti regionali
sulla tutela delle “forme di convivenza” mettendoli nel limbo, ivi; P. CARETTI, La
disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, ivi; V.
G. PASTORI, Luci e ombre dalla giurisprudenza costituzionale in tema di norme
programmatiche degli statuti regionali, ivi; A. ANZON, L’“inefficacia giuridica”
di norme “programmatiche”, in www.costituzionalismo.it, 2/2004; A.CARDONE,
Brevi considerazioni su alcuni profili processuali della recente giurisprudenza “statutaria” della Corte costituzionale, in www.forumcostituzionale.it; R.
NOBILE, “Diritto di voto agli immigrati residenti: Statuti regionali, norme
statutarie e sensibilità culturali”, in www.lexitalia.it, 2004; R. DICKMANN, Le
sentenze della Corte sull’inefficacia giuridica delle disposizioni “programmatiche” degli Statuti ordinari, in www.federalismi.it, 3/2005; S.
BARTOLE, Norme programmatiche e Statuti regionali, in
www.forumcostituzionale.it; M. CAMMELLI, Norme programmatiche e statuti
regionali: questione chiusa e problema aperto, ivi; R. BIN, Perché le Regioni
dovrebbero essere contente di questa decisione, ivi; F. PIZZETTI, Il gioco non
valeva la candela: il prezzo pagato è troppo alto, ivi; G. FALCON, Alcune
questioni a valle delle decisioni della Corte, ivi; G.TARLI BARBIERI, Le fonti del
diritto regionale nella giurisprudenza costituzionale sugli statuti regionali, ivi;
G.E.VIGEVANI, Autonomia statutaria, voto consiliare sul programma e forma di
123 Nella sentenza n. 379/2004, con riguardo alla questione della partecipazione politica lato sensu intesa, però, il giudice delle leggi, da un lato respinge le censure sollevate dal Governo relative allo Statuto dell’Emilia-Romagna, nella parte in cui prevede che quest’ultima, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di partecipazione contemplati nel presente Titolo”327, dall’altro,
osserva che si tratta di una “norma relativa ad un ambito di sicura competenza regionale” (i diritti di partecipazione), che la Regione potrà esercitare “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute”328.
Si tratta, peraltro, di una impostazione che trova conferma nella sentenza n. 300/2005, avente ad oggetto, questa volta, (non una norma statutaria, ma) gli artt. 6 e 7 della legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 5, nella parte in cui riconosce forme di partecipazione degli stranieri immigrati all’attività politico-amministrativa della Regione, quali componenti della Consulta regionale329. Non a caso la Corte, nel pervenire ad un
carica di assessore e quella di consigliere compete alla legge regionale, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
327 Art. 15, comma 1, dello Statuto regionale dell’Emilia-Romagna. La
disposizione continua prevedendo “ivi compreso il diritto di voto nei referendum e nella altre forme di consultazione popolare”.
328 Punto 4 del Cons. in dir.
329 Secondo il ricorso governativo questa disposizione riconoscerebbe
nuove forme di partecipazione dei cittadini stranieri all’attività politico- amministrativa della Regione, quali membri della Consulta regionale, cui sono affidati compiti istituzionali propulsivi e consultivi; tali forme partecipative riguarderebbero la condizione giuridica di cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea e l’immigrazione, materie entrambe di competenza esclusiva statale; il che avrebbe determinato una lesione della competenza
124 dispositivo di infondatezza, richiama la sentenza n. 379 del 2004, sigillando, con un intervento organico, la competenza regionale con riguardo agli strumenti di partecipazione alla vita pubblica degli stranieri regolarmente residenti330.
Con una giurisprudenza che verrà poi ripresa e sviluppata nelle successive sentenze nn. 156/2006331; 269/2010; 299/2010 e
61/2011332, viene, pertanto, delimitato in modo ragguardevole
l’ambito di esclusiva competenza statale intorno alla materia
esclusiva in materia di immigrazione e condizione giuridica straniero extracomunitario, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettere a) e b).
Sulla pronuncia cfr. T. F. GIUPPONI, Gli stranieri extracomunitari e la
vita pubblica locale: c’è partecipazione e partecipazione..., cit.; S. BALDIN, La
competenza esclusiva statale sull’immigrazione vs. la legislazione regionale sull’integrazione sociale degli immigrati: un inquadramento della Corte costituzionale, in www.forumcostituzionale.it; P. PASSAGLIA, «Immigrazione» e
«condizione giuridica» degli stranieri extracomunitari: la Corte costituzionale precisa i termini del riparto di competenza (…e torna sulla portata delle enunciazioni di principio contenute negli statuti), in Foro it., 1/2006, 351 ss.
330 Cfr. P. PASSAGLIA, «Immigrazione» e «condizione giuridica» degli
stranieri extracomunitari,cit., 351 ss.; C. CORSI,Immigrazione e diritti sociali:
il nodo irrisolto del riparto di competenze, inE.ROSSI-F.BIONDI DAL MONTE-M.
VRENNA (a cura di), La governance dell’immigrazione, cit., 229 ss.
331 Sulla pronuncia cfr. D. STRAZZARI, L’immigrazione tra Stato e
Regioni, in www.forumcostituzionale.it
332 Su questa giurisprudenza cfr. D. STRAZZARI, Stranieri regolari,
irregolari, “neocomunitari” o persone? Gli spazi d’azione regionale in materia di trattamento giuridico dello straniero in un’ambigua sentenza della Corte, in www.forucostituzionale.it; F. BIONDI DAL MONTE, Regioni, immigrazione e
diritti fondamentali, ivi; A. RANDAZZO, La salute degli stranieri irregolari: un
diritto fondamentale “dimezzato”?, ivi; S. MABELLINI, La dimensione sociale
dello straniero tra uniformità (sovranazionale) e differenziazione (regionale), in Giur. cost., 1/2011, 804 ss.; L. RONCHETTI, I diritti fondamentali alla prova
delle migrazioni (a proposito delle sentenze nn. 299 del 2010 e 61 del 2011), in www.rivistaaic, 3/2011; F. ABBONDANTE-S. PRISCO, La condizione giuridica
degli immigrati e le politiche degli enti territoriali tra integrazione e rifiuto, in www.associazionedeicostituzionalisti.it., 2009; C.CORSI, Immigrazione e diritti
sociali: il nodo irrisolto del riparto di competenze, in E. ROSSI-F. BIONDI DAL
125 immigrazione e condizione giuridica dello straniero extracomunitario, sulla cui estensione la dottrina si era divisa all’indomani della modifica del titolo V333. E, in attesa di una
lettura triadica, che ricomprenda anche la materia dell’asilo334, la
lettura “endiadica”335 delle formule “immigrazione” e “condizione
giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” la Corte ha, pertanto, finito per configurare la materia in questione come una vera e propria materia trasversale, nel
333 Alcuni Autori avevano provato ad interpretare in modo autonomo le
due espressioni, osservando come, mentre in forza del titolo legittimante l’immigrazione allo Stato spetterebbe in via esclusiva la regolamentazione della ammissione, del soggiorno e dell’allontanamento dello straniero, con il titolo della condizione giuridica dello straniero extracomunitario, lo Stato avrebbe dovuto regolare i criteri circa la titolarità e il godimento dei diritti civili e sociali, oltre che i modi per il godimento da parte degli stranieri (cfr. P. BONETTI, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo
art. 117 della Costituzione, in Le Regioni, 2-3/2002, 522.; conf. D. STRAZZARI,
L’immigrazione tra Stato e Regioni, cit.).
Viceversa, altri Autori (C. CORSI, I servizi sociali in favore degli
immigrati, in A. ALBANESE-C. MARZUOLI (a cura di), Servizi di assistenza e
sussidiarietà, Bologna 2003, 189 ss; S. BALDIN, La competenza esclusiva statale
sull’immigrazione vs. la legislazione regionale sull’integrazione sociale degli immigrati: un inquadramento della Corte costituzionale, cit.; A. RUGGERI-C.
SALAZAR, «Ombre e nebbia» nel riparto delle competenze tra Stato e Regioni in
materia di emigrazione/immigrazione dopo la riforma del titolo V, cit., 27 ss.)
avevano cercato di leggere unitariamente le lettere a) e b) dell’art. 117, comma 2, Cost., allo scopo di limitare al livello statale la sola competenza in ordine alla “immigration policy”, lasciando invece in mano alla legislazione concorrente o residuale delle Regioni la disciplina relativa alle “immigrant policy”. Da ultimo, su questa dicotomia, C. SALAZAR, Leggi regionali sui “diritti degli immigrati”,
Corte costituzionale e “vertigine della lista”: considerazioni su alcune recenti questioni di costituzionalità proposte dal Governo in via principale, in G.
D’IGNAZIO-S.GAMBINO (a cura di), Immigrazione e diritti fondamentali, cit., 392
ss.; T. CAPONIO, Governo locale e immigrazione in Italia. Tra servizi di welfare e
politiche di sviluppo, in Le Istituzioni del Federalismo, 5/2004, 805.
334 Cfr. P. PASSAGLIA, «Immigrazione» e «condizione giuridica» degli
stranieri extracomunitari, cit., 352-353.
335 Cfr. P. PASSAGLIA, «Immigrazione» e «condizione giuridica» degli
126 significato più tradizionale nella giurisprudenza della costituzionale336.
3. La giurisprudenza costituzionale sugli Statuti regionali