PARTE PRIMA
3. La giurisprudenza costituzionale sugli Statuti regionali della Toscana e dell’Emilia Romagna: il voto dello
straniero regolarmente residente quale principio immanente nell’ordinamento costituzionale
Per quanto interessante e assai complicato, tanti essendo ancora i nervi scoperti, la questione del riparto di materie potrebbe al momento costituire una sorta di sliding door in grado di allontanare eccessivamente l’attenzione dal cuore del problema che si sta esaminando. Occorre, nondimeno, solo ribadire, per quanto qui interessa, come quella giurisprudenza costituzionale consenta di indebolire la tesi che definisce il diritto di voto del non cittadino quale diritto legislativo, ove questa sia fondata sul rilievo attribuito all’art. 10, comma 2, Cost., poiché tale disposizione, come si è visto, esula dal contesto dei diritti politici.
Sennonché, su due questione occorre soffermarsi ulteriormente. La prima concerne gli spazi riservati alla legislazione regionale con riguardo, più propriamente, alla regolamentazione del voto degli stranieri; ambito dal quale esse,
336 Come rilevato da P. PASSAGLIA, «Immigrazione» e «condizione
giuridica» degli stranieri extracomunitari, cit., 352,la definizione di materia trasversale desumibile dalla giurisprudenza costituzionale è quella secondo cui allo Stato è riservato “il potere di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale”, il che non esclude “la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati” con quelli propriamente ricadenti nell’ambito della condizione giuridica degli extracomunitari.
127 allo stato dei fatti, rimangono in buona parte escluse, pur restando “nell’area delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a prescindere dalla titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana”337.
Una simile affermazione pare, peraltro, significare che il discrimine della dicotomia elettorato attivo e passivo- partecipazione in senso lato ruota attorno alla potenzialità incisiva che esso riveste sul circuito dell’indirizzo politico. È, difatti, solo con riguardo a forme partecipative non vincolanti, e a carattere esclusivamente consultivo, come i referendum – fatta eccezione per quelli abrogativi, come tali dotati di incidere sul circuito dell’indirizzo politico locale –, che deve essere intesa l’apertura della Corte alle forme di partecipazione in ambito regionale e locale338.
Come è stato notato, cioè, è possibile configurare un nucleo più ristretto, concernente il diritto di voto “connesso alla manifestazione di un indirizzo politico vincolante” e “istituzionalizzato”, all’interno di una area più vasta relativa agli strumenti partecipativi, nel cui ambito solamente è consentito agli enti regionali e locali di prevedere forme di partecipazione339. La
qual cosa, peraltro, autorizza a rileggere e a delimitare il senso
337 Cfr. la sentenza n. 379/2004, punto 4 del Cons. in dir.
338 T. F. GIUPPONI, Gli stranieri extracomunitari e la vita pubblica
locale: c’è partecipazione e partecipazione..., cit.
339 T. F. GIUPPONI, Gli stranieri extracomunitari e la vita pubblica
128 dell’art. 2, comma 4, T. U. sull’immigrazione – secondo cui lo straniero regolarmente soggiornante partecipa alla vita pubblica locale – trattandosi di una disposizione che, al contempo, legittima le forme partecipative soft che si sono diffuse al livello locale. La materia “sistema d’elezione” costituisce, invece – stando a questa giurisprudenza costituzionale –, il locus classicus della disciplina dell’elettorato, che parrebbe restare attratta nella sfera di competenza esclusiva statale, ex art. 117, comma 2, lettere f) e
p)340.
340 Cfr. A. RUGGERI-C. SALAZAR, «Ombre e nebbia» nel riparto di
competenze tra Stato e Regioni in materia di emigrazione/immigrazione dopo la riforma del Titolo V, cit., 71-72; V. ANGIOLINI, Il diritto di voto: profili
costituzionali e autonomie locali, in AA.VV., Nuovi Cittadini in Europa. Nuovi diritti delle città, Padova 2004, 133 ss.; G. FRANCHI SCARSELLI, Sul
riconoscimento del diritto di voto agli stranieri, in Diritto, Immig. e Cittadinanza, 3/2004, 35 ss.; contra T. F. GIUPPONI, Gli stranieri
extracomunitari e la vita pubblica locale: c’è partecipazione e partecipazione...,
cit., ad avviso del quale, invece, la materia del diritto di voto non può essere ricompresa nella competenza statale in materia di legislazione elettorale, “rappresentandone un presupposto operativo; in sostanza la titolarità del diritto di voto, sancita in Costituzione, rappresenta la base sulla quale il legislatore, a seconda delle diverse competenze territoriali, disciplina le modalità di espressione dello stesso nell’ambito delle procedure elettorali (statali, regionali o locali)”.
Rileva ancora l’Autore che “l’equivoco, non ancora definitivamente risolto dalla Corte, è stato in parte alimentato (almeno indirettamente) dallo stesso Giudice delle leggi”, poiché questo parrebbe aver ricondotto l’estensione del diritto di voto alla materia in senso lato elettorale, di competenza statale. “Deve però tenersi presente che il parametro di cui all’art. 117, comma secondo, lett. p), era stato specificamente individuato dal ricorso governativo, e per tanto sembra che la Corte, più che incardinare una competenza legislativa statale in materia di titolarità del diritto di voto, abbia escluso un’incisione dell’art. 117 da parte dello Statuto emiliano”.
In particolare, si legge nella pronuncia, la “disposizione impugnata manifesta con chiarezza l’insussistenza di una attuale pretesa della Regione di intervenire nella materia delle elezioni statali, regionali e locali, riconoscendo il diritto di voto a soggetti estranei a quelli definiti dalla legislazione statale, od inserendo soggetti di questo tipo in procedure che incidono sulla composizione
129 La seconda delle questioni interessate, come si diceva, concerne la dimensione verticale del sistema delle fonti. È stato rilevato che quella giurisprudenza costituzionale conferma l’idea che esista una riserva costituzionale in ordine alla disciplina dei diritti fondamentali341, fra questi rientrando anche quella relativa
alla titolarità dei diritti politici. Il che conferma l’idea che occorra rileggere evolutivamente la riserva di legge rinforzata contenuta nell’art. 10, comma 2, Cost., poiché essa esula dal contesto della titolarità dell’elettorato. Se proprio si vuole continuare ad attribuirle un peso, questo deve essere ricercato nell’ambito della tutela dei diritti legislativi dello straniero, e non certo in quello dei diritti costituzionali342. Il che, a ben vedere, priva
delle assemblee rappresentative o sui loro atti. Al tempo stesso, invece, resta nell’area delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a prescindere dalla titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana. Appare significativo, ad esempio, che nella medesima deliberazione statutaria sia individuabile un’esplicita disposizione in tal senso nell’art. 21, comma 1, lettera a) (non impugnato dal Governo), poiché si attribuisce il diritto di proposta relativo a referendum consultivi anzitutto a “ottantamila residenti nei Comuni della nostra Regione”. E ciò analogamente a quanto già previsto a livello degli enti locali per ciò che riguarda le “circoscrizioni di decentramento comunale” (cfr. art. 17 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali)” (punto 4 del Cons. in dir).
341 Cfr. P. CARETTI, La disciplina dei diritti fondamentali è materia
riservata alla Costituzione, cit.; ID., I diritti fondamentali. Libertà e diritti
sociali, Torino 2005, 140-141; il che, ovviamente, non significa una completa
estromissione dell’autonomia regionale in ordine al rilevantissimo ruolo che essa è chiamata a svolgere sul terreno della tutela effettiva e concreta dei diritti.
342 Tanto vale – così pare – a depotenziare il valore della stessa riserva
di legge rinforzata contenuta nell’art. 10, comma 2, Cost., una riserva che, del resto, occorre contestualizzare alla luce del contesto storico in cui si svolse il dibattito in Assemblea costituente, in cui lo la tutela dello straniero godeva di
130 ulteriormente di consistenza la tesi del diritto di voto dello straniero come diritto legislativo.
Una simile osservazione non può, d’altro canto, neppure suffragare la tesi di chi ve ne ha desunto un divieto costituzionale all’estensione della titolarità dell’elettorato343. Le sentenze nn.
372 e 379/2004 sembrano, difatti, voler dire solo che gli Statuti regionali, non essendo Costituzioni, non possono rimettere in discussione il bilanciamento tra eguaglianza, libertà e solidarietà, che risultano affratellate negli artt. 2 e 3 della Carta. Il che, se, da un lato, conferma la tesi che il problema dei diritti politici degli stranieri vada ricercato al livello costituzionale, dall’altro, non implica affatto l’obbligatorio ricorso alla procedura di cui all’art. 138 Cost., potendosi (rectius, dovendosi), come si dirà, auspicare un intervento con una legge di rango ordinario di attuazione della
un particolare valore nel panorama del diritto internazionale: cfr. E. CANNIZZARO, art. 10, in R. BIFULCO-A. CELOTTO-M. OLIVETTI (a cura di),
Commentario alla Costituzione, cit., 252 ss.; più in generale e sul punto, cfr. A.
DEFFENU, La Condizione giuridica dello straniero nel “dialogo” tra Corte costituzionale e giudice amministrativo, in G. CAMPANELLI-M. CARDUCCI-N.
GRASSO-V. TONDI DELLA MURA (a cura di), Diritto costituzionale e diritto
amministrativo: un confronto giurisprudenziale. Atti del convegno svoltosi a
Lecce il 19-20 giugno 2009, Torino 2010, 106 ss.
Non pare, difatti, un caso che nel dibattito in Assemblea costituente la discussione sul comma 2 dell’art. 10 si intersecò con il più generale problema della condizione di reciprocità contenuta nell’art. 16 disp. prel.; disposizione poi decisamente depotenziata dalla giurisprudenza di legittimità, conservando vigore per i soli diritti non fondamentali: cfr. A. CASSESE, Art.10, cit., 508; più
in generale, sulla questione della presunta abrogazione della condizione di reciprocità, cfr. P. BARILE, Il soggetto privato nella Costituzione italiana,
Padova 1953, 325 ss.; F. MAZZIOTTI, Questioni sulla condizione giuridica dello
straniero in Italia, in Dir. e giur., 1963, 432 ss.; G. BISCOTTINI,Il principio di
reciprocità nell’ordinamento italiano, in Dir. intern., 1/1967, 47 ss.
343 Cfr. per questa tesi, per tutti, T. F. GIUPPONI, Gli stranieri
extracomunitari e la vita pubblica locale: c’è partecipazione e partecipazione...,
131 Carta, o, in ultima analisi in sua carenza, un intervento additivo della Corte costituzionale, avente ad oggetto le norme conferenti al riguardo.
Una particolare lettura interpretativa delle sentenze nn. 372 e 379 /2004344, sul contenuto eventuale degli Statuti regionali
della Toscana e dell’Emilia-Romagna, può, del resto, rinfrancare l’idea che il diritto di voto dello straniero regolarmente residente sia, nella prospettiva della Corte, un principio immanente nell’ordinamento costituzionale stesso. Altro è, poi, ragionare della natura solo programmatica o “promozionale”345 degli
enunciati statutari; osservazione che non elide il fatto che pur sempre di una finalità costituzionalmente conforme si tratti. Difatti, benché privo di efficacia normativa, appare arduo sostenere che il contenuto eventuale dello Statuto regionale possa apparire libero di positivizzare interessi contra constitutionem, introiettando valori all’evidenza contrari alla Carta346; esso, al
344 La letteratura che si è occupata in senso critico delle due decisioni è
sterminata e non è possibile ricostruirla in questa sede. Occorre, nondimeno, evidenziare come, in effetti, non appare arduo scorgere una certa contraddizione in termini nell’affermazione che considera “norme-non norme” i significati desumibili in via interpretativa dagli enunciati statutari eventuali: da ultimo cfr. U. ADAMO,Contenuti necessari e contenuti eventuali degli statuti
delle Regioni e delle Comunità Autonome: la questione dei princìpi e dei Diritti.
Tesi di dottorato, consultabile all’indirizzo web http://etd.adm.unipi.it/t/etd-
11262012-192030/, 105; 145.
345 Cfr. T.F.GIUPPONI,Gli stranieri extracomunitari e la vita pubblica
locale: c’è partecipazione e partecipazione..., cit.
346 Cfr. U. ADAMO, Contenuti necessari e contenuti eventuali degli statuti
delle Regioni e delle Comunità Autonome: la questione dei princìpi e dei Diritti,
132 contrario, ove non dichiarato illegittimo, non può che ritenersi portatore di finalità costituzionalmente conformi347.
4. L’elettorato dello straniero al livello locale, tra esigenze