Nel rinnovato sistema reticolare dei diritti, si assiste, come si è detto, ad un sensibile allentamento di quel legame, prima esclusivo, tra la cittadinanza (legale) e la titolarità soggettiva dei diritti stessi. La qual cosa trova conferma, peraltro, nell’utilizzo disinvolto che sovente si fa di espressioni alternative quali quelle di cittadinanza sociale, cittadinanza costituzionale, o, ancora, cittadinanza di residenza, tendenti ad identificare categorie alternative all’idea tradizionale della cittadinanza legale.
Tutto ciò dovrebbe – si ritiene – dare luogo ad una riflessione politica oculata, volta a ridefinire i criteri di accesso alla stessa cittadinanza legale, oggi troppo angustamente – e anacronisticamente – legati allo ius sanguinis, i quali finiscono per emarginare la “comunità di diritti e doveri, più ampia e
97 Cfr. C. SALAZAR, Il principio di legalità, cit., 25, che rileva come nello
stesso senso si sia pronunciata la Corte con la sentenza n. 193 del 2012, allorché, “in una sorta di interpretazione autentica delle pronunce (…), ricorda come essa abbia “assolto” le norme impugnate nelle decisioni precedenti, avendone “testato” la coerenza con i propri consolidati orientamenti sull’interpretazione degli artt. 117 e 119 Cost.”.
41 comprensiva di quella fondata sul criterio della cittadinanza in senso stretto, [che] accoglie e accomuna tutti coloro che, quasi come in una seconda cittadinanza, ricevono diritti e restituiscono doveri, secondo quanto risulta dall’art. 2 della Costituzione là dove, parlando di diritti inviolabili dell’uomo e richiedendo l’adempimento dei corrispettivi doveri di solidarietà, prescinde del tutto, per l’appunto, dal legame stretto di cittadinanza”99.
La cittadinanza legale, come è stato osservato, rischia in questo modo di assumere il “volto cattivo”100 del processo di
universalizzazione dei diritti. E, se è vero che è proprio dall’assenza che nasce la consapevolezza, come quando in occasione del furto della Gioconda, nel 1911, migliaia di parigini si riversarono, per la prima volta, al museo del Louvre per contemplare la parete vuota lasciata dal quadro101, occorre,
tuttavia, rilevare come gli studi sulla cittadinanza, per quanto fino ad oggi poderosi, non appaiano ancora giunti al capolinea. Tante sono al contrario le questioni ancora aperte, in ragione, innanzitutto, della già rilevata sensibilità alle trasformazioni sociali che caratterizza quest’istituto.
Al livello nazionale, ad esempio, il problema dell’immigrazione sollecita, innanzitutto, un confronto
99 Il riferimento è alla sentenza n. 172/1999 (punto 2.3. del Cons. in dir.)
della Corte costituzionale, sull’obbligo militare degli apolidi, con le note di E. GROSSO, Sull’obbligo di prestazione del servizio di leva da parte degli apolidi,
cit., 1705 ss.; G. MOSCHELLA, Sul mantenimento dell’obbligo del servizio
militare di leva per gli apolidi: una interpretazione discutibile della Corte, in Giur. cost., 1999, 1728 ss.
100 A. ALGOSTINO,L’ambigua universalità dei diritti umani, cit., 371 ss. 101 Cfr. D. ROUSSEAU, La dèmocratie ou le vol del «La Joconde», in A.
DELCAMP-A. M. LE POURHIET-B. MATHIEU-D. ROUSSEAU, Nouvelles questions
42 con la questione dell’estensione dei diritti fondamentali, in generale, e politici, in particolare, agli stranieri, cittadini di paesi terzi, trattandosi all’evidenza di un problema destinato ad assumere toni drammatici alla luce del contesto delle società multiculturali in cui viviamo. La dicotomia cittadino-straniero rischia, in altri termini, di esasperarsi, sollevando una serie di cruciali questioni: eguaglianza in che cosa? Eguaglianza sino a che punto? Dove si ferma la ragionevolezza della distinzione?
In questo contesto, se per quanto concerne i diritti civili e le libertà negative vige un diritto alla parità di trattamento, trattandosi di situazioni soggettive riconducibili alla “catena del personalismo”102 – secondo un principio codificato, peraltro,
dall’art. 2 del T. U. sull’immigrazione –, la situazione si complica con riguardo ai diritti sociali, che vede accentuarsi la dicotomia immigrato regolare-immigrato irregolare103.
Ma i problemi più cruciali riguardano senza dubbio la categoria dei diritti di partecipazione politica, rispetto alla quale la cittadinanza legale riacquista appieno tutta la sua forza escludente, quale frontiera interna delle discriminazioni104. Si
102 Distingue, occupandosi del tema dei diritti sociali dello straniero,
una catena del personalismo da una catena della cittadinanza B. PEZZINI, Lo
statuto costituzionale del non cittadino: i diritti sociali. Relazione al convegno dell’ Associazione Italiana dei Costituzionalisti “Lo statuto costituzionale del non cittadino”. Cagliari 16-17 ottobre 2009 (testo non definitivo), in www.astrid.it, 26 ss.
103 Cfr. E. ROSSI, I diritti del non cittadino nell’ordinamento italiano, in
ID. (a cura di), Problemi attuali delle libertà costituzionali, Pisa 2009, 51 ss. 104 Sulla forza escludente della cittadinanza, cfr. J. LECA,Nazionalità e
cittadinanza nell’Europa delle immigrazioni, in AA.VV.,Italia, Europa e nuove
immigrazioni, Torino 1990, 201 ss.; L. FERRAJOLI, Dai diritti del cittadino ai
diritti della persona, in D. ZOLO (a cura di), La cittadinanza. Appartenenza,
43 tratta, tuttavia, di una dimensione che inizia a vacillare anch’essa alla luce di una serie di interventi in senso inclusivo registratisi in ambito locale105 e regionale106. Del resto, già il T. U.
cittadinanza, in ID. (a cura di), La cittadinanza, cit., 3 ss.; S. BENHABIB, La
rivendicazione dell’identità culturale. Eguaglianza e diversità nell’era globale,
trad. it., Bologna 2005, 214 ss.; G. BRUNELLI, Divieto di discriminazione e
diritti di cittadinanza, in R. CALVIERI (a cura di), Divieto di discriminazione e
giurisprudenza costituzionale, cit., 3 ss.
105 Cfr., fra le altre, le iniziative dei comuni di Cesena, Ragusa, Forlì,
Genova, Brescia, Venezia, Ancona, Torino, Firenze. Si tratta di iniziative dichiarate, però, illegittime dalla giurisprudenza amministrativa per violazione delle norme sulla competenza, segnatamente quella di cui all’art. 117, co. 2, lett. p), con riguardo alla legislazione elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane. Su tale giurisprudenza cfr., fra gli altri, T. E. GIUPPONI, Gli
stranieri extracomunitari e la vita pubblica locale: c'è partecipazione e partecipazione..., in www.forumcostituzionale.it; L. TRUCCO, Problemi e
prospettive della partecipazione politica dei non cittadini a livello locale, in Giur. it., 6/2011, 1449 ss.
106 Cfr. gli Statuti di Toscana ed Emilia-Romagna, per quanto, come si
dirà, la Corte costituzionale, con le sentenze n. 372 e 379 del 2004, abbia negato valore normativo al contenuto eventuale degli Statuti regionali. Sul ruolo delle Regioni nel riconoscimento dei diritti degli immigrati, cfr., da ultimo, V. FERRAIUOLO, Le nuove politiche regionali in materia di partecipazione degli
stranieri, in www.dirittifondamentali.it, 1/2012; L. RONCHETTI (a cura di), I
diritti di cittadinanza dei migranti. Il ruolo delle Regioni, cit., part. i contributi
di S. MANGIAMELI,Processi migratori, principi europei e identità dell’Europa, 5
ss.; L. RONCHETTI, I diritti di cittadinanza degli immigrati e il ruolo delle
Regioni, 29 ss.; A. GENTILINI,Tendenze della legislazione regionale, statutaria e ordinaria, in tema di migranti, 55 ss.; C. F. FERRAJOLI,Diritti e cittadinanza
sociale dei migranti nei regolamenti e negli atti amministrativi delle Regioni,
111 ss.; L. CASTELLI,Il ruolo degli enti locali nell’integrazione e partecipazione
dei migranti, 163 ss.; M. VRENNA,Le regioni di fronte all’immigrazione: linee di
tendenza degli ultimi anni, in E. ROSSI-F. BIONDI DAL MONTE-M. VRENNA (a
cura di), La governance dell’immigrazione, cit., 397 ss.; P. PASSAGLIA, La legge
regionale toscana sull’immigrazione: verso la costruzione di una società plurale. Commento alla legge regionale n. 29/2009, ivi, 437 ss.; V. CASAMASSIMA, La
legislazione regionale marchigiana nel quadro delle politiche regionali sull’immigrazione. Commento alla legge regionale n. 13/2009, ivi, 471 ss.; V.
BISIGNANO,L’integrazione dei cittadini stranieri in Puglia. Commento alla legge
regionale n. 32/2009, ivi, 513 ss.; M. CROCE, Gli strumenti per l’integrazione
44 sull’immigrazione107 ed il Testo unico in materia di enti locali108
riconoscono agli stranieri e promuovono, seppure con norme non autoapplicative, il diritto di partecipazione alla vita pubblica in ambito locale. E la stessa Convenzione di Strasburgo sul diritto di partecipazione alla vita pubblica riconosce agli stranieri il voto in ambito locale, benché la Convenzione stessa non sia stata ancora ratificata dall’Italia proprio in questa parte109.
Il risultato è, dunque, quello di una disciplina che, per alcuni aspetti, si presenta di dubbia razionalità, soprattutto allorché si raffronti la condizione dei cittadini residenti all’estero con quella degli stranieri regolarmente residenti in Italia: ai primi è consentito di contribuire alla formazione degli organi di indirizzo politico, malgrado, in tesi, questi potrebbero non aver mai calcato il suolo italiano, ai secondi, invece, che magari vivono da anni in Italia e sono perfettamente integrati nella nostra cultura, una simile possibilità è preclusa a monte110.
Al problema dei diritti politici dello straniero residente sarà, pertanto, dedicata la prima parte della ricerca, segnatamente i capitoli II e III.
Campania n. 6/2010 e alle legge regionale Lazio n. 10/2008, ivi, 537 ss.; E.
VIVALDI,Le politiche regionali di integrazione degli immigrati e la questione dei
centri di identificazione ed espulsione in Liguria. Commento alla legge regionale n. 7/2007, ivi, 569 ss.; A. DI CARLO,Le politiche di accoglienza e integrazione sociale degli immigrati nelle regioni a statuto speciale. Stato dell’arte e prospettive di intervento, cit., 593 ss.
107 Cfr. art. 2, co. 4. 108 Cfr. art. 8, co. 5. 109 Si tratta del chapter c).
110 Rileva tale paradosso D. PORENA,C’è spazio anche in Italia per una
concezione “culturalista” della cittadinanza? Brevi profili comparatistici e spunti di riflessione in vista di una revisione della legislazione nazionale, in www.federalismi.it, 2/2012, 18.
45 D’altra parte, il multiculturalismo esige anche un trattamento differenziato, rievocando la questione della “cittadinanza differenziata”, secondo la fortunata formula coniata da Will Kymlicka111. Le discussioni sul divieto del velo o del burka
o sul divieto delle mutilazioni genitali femminili si inseriscono, però, in una linea di ricerca che, per quanto affascinante, non verrà approfondita in questa sede onde evitare di correre il rischio di mettere troppa carne al fuoco e di distogliere l’attenzione dai problemi che si intende qui approfondire.
Volgendo lo sguardo al panorama dell’Unione europea, emerge, invece, come l’istituzione di una cittadinanza europea contribuisca a sua volta a mettere in crisi il paradigma tradizionale della cittadinanza, solitamente declinato in ambito nazionale come “naturale” e con una “valenza democratica”.
Dopo le prime ritrosie di una parte della dottrina all’indomani del Trattato di Maastricht, si assiste, a questo livello, alla metamorfosi della cittadinanza europea, che, da status secondario e “duale”, tende a divenire uno status fondamentale, quale vera e propria miniera ancora inesplorata di diritti, benché un simile processo denoti ancora tutti i limiti derivanti dalla natura essenzialmente giurisprudenziale di tale trasformazione.
Questa giurisprudenza ha, difatti, dato vita ad un vero e proprio “paradigma inclusivo” della cittadinanza europea, costruito attorno al principio generale dell’eguaglianza (formale e sostanziale). Un paradigma che mette in crisi i capisaldi dell’idea tradizionale di una cittadinanza di mercato e che contribuisce a
46 creare un nuovo senso di appartenenza all’Unione, mediante la diffusione di un modello di solidarietà su scala transnazionale112.
Tutto ciò dimostra, fra le altre cose, come l’ideale umanistico della dignità umana sia destinato a divenire centrale anche nel campo del diritto (prima comunitario, ora) europeo, riflettendo la “incontenibile espansività del principio della pari dignità sociale”, che informa la Costituzione italiana dal 1948 ad oggi113.
Questa giurisprudenza sovranazionale dimostra, inoltre, che la cittadinanza europea tende ad avvicinarsi, mutuandone i connotati, all’idea della cittadinanza nazionale formatasi negli anni, malgrado il persistente deficit democratico che continua ad investire l’Europa e che, come tale, mina la dimensione propriamente partecipativa della cittadinanza (europea).
Anche questo filone della ricerca, che sarà affrontato nella seconda parte, ossia nei capitoli IV e V, solleva una serie di problemi cruciali, e cioè: può avvenire l’integrazione senza diritti politici? Ci si può sentire parte di una collettività in assenza dei consueti strumenti di partecipazione politica?
Si tratta, a ben vedere, di domande importanti poiché si ricollegano tutte alla possibilità della strutturazione di un senso di “solidarietà tra estranei”114.
112 Cfr. A. SPADARO,Dai diritti individuali ai doveri globali: la giustizia
distributiva internazionale nell’età della globalizzazione, Soveria Mannelli
2005,85 ss.
113 G. SILVESTRI, Dal potere ai principi. Libertà ed eguaglianza nel
costituzionalismo contemporaneo, cit., 90.
114 Per utilizzare una fortuna espressione di J. HABERMAS, L’inclusione
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