5 Le tipologie di aiuti e le condizioni di compatibilità
5.3. L'adeguatezza dell'aiuto
Il terzo principio di valutazione della misura è costituito dall'adeguatezza dello strumento dell'aiuto per il conseguimento dell'obiettivo ambientale e/o energetico.
Una misura di aiuto non è considerata compatibile con il mercato, afferma la Disciplina, «se altri strumenti di natura politica [...] o altri tipi di strumenti d'aiuto meno distorsivi consentono di ottenere lo stesso contributo positivo all'obiettivo
546 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01),cit.,punto 38. Al punto 39 della Disciplina la Commissione specifica gli aspetti che prenderà in considerazione ai fini dell'accertamento dello specifico fallimento del mercato e in particolare richiama «a) l’eventualità che altre misure strategiche stiano già affrontando il problema del fallimento del mercato in maniera soddisfacente, in particolare norme ambientali o altre norme dell’Unione, il sistema ETS dell’Unione o tasse ambientali; b) la necessità o meno di un intervento statale, tenendo conto dei costi di attuazione delle norme nazionali a carico del beneficiario dell’aiuto in assenza di aiuti rispetto ai costi o all’assenza di costi di attuazione di tali norme per i principali concorrenti del beneficiario dell’aiuto; c) in caso di difficoltà di coordinamento, il numero di imprese che necessitano una collaborazione, gli interessi divergenti tra le parti che collaborano e i problemi pratici di coordinamento della collaborazione, come problemi linguistici, il grado di riservatezza delle informazioni e norme non armonizzate».
comune»547.
L'adeguatezza è quindi declinata in un duplice profilo; la Commissione è infatti chiamata ad effettuare da un lato, una valutazione comparativa dell'aiuto rispetto a strumenti alternativi di intervento, e, dall'altro lato, una valutazione della forma dell'aiuto.
Con riguardo al primo profilo, la Commissione dovrà dunque valutare se esistono strumenti più idonei al conseguimento degli obiettivi e meno distorsivi sul piano concorrenziale, quali gli strumenti normativi e altri strumenti basati sulla logica di mercato. La Commissione dovrà anche tener conto, come precisa la Disciplina, dell'importante ruolo giocato, nel raggiungimento di un maggior livello di tutela ambientale, da misure non vincolanti come l'ecoetichettatura volontaria e la diffusione di tecnologie rispettose dell'ambiente548.
La Disciplina sottolinea inoltre l'esigenza di coordinamento tra le diverse misure messe in atto per porre rimedio al medesimo fallimento del mercato per evitare che le stesse siano contraddittorie e annullino i rispettivi effetti; ciò che può verificarsi, ad esempio, quando per contrastare il problema delle esternalità sia stato messo a punto un meccanismo efficiente basato sul mercato. In tal caso la previsione di una misura di aiuto volta a fronteggiare lo stesso fallimento del mercato rischierebbe di compromettere l'efficienza di tale meccanismo549.
Problema analogo di coordinamento tra una pluralità di strumenti di intervento si pone anche con riguardo alle diverse misure concepite per ovviare non ad uno, ma a vari fallimenti del mercato. Una misura volta, ad esempio, a risolvere un problema legato all'adeguatezza della capacità di produzione550, chiarisce ancora
547 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 40. 548 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 41. 549 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 42.
550 Per «adeguatezza della capacità di produzione» si intende, secondo la definizione contenuta nel punto 34 delle “Definizioni” (Sez. 3.1) della Disciplina, «un livello di capacità generata considerato adeguato per soddisfare la domanda nello Stato membro in un dato periodo, determinato in base a un indicatore statistico convenzionale usato da enti cui le istituzioni dell’Unione riconoscono un ruolo essenziale nella creazione di un mercato unico dell’energia elettrica, ad esempio la Rete europea dei gestori dei sistemi di trasmissione dell’energia elettrica (ENTSO-E)».
la Disciplina, con ciò indirettamente evidenziando il possibile conflitto tra gli obiettivi del settore energetico e quelli in ambito ambientale, «va soppesata nei confronti dell'obiettivo ambientale che consiste nell'eliminazione graduale delle sovvenzioni dannose a livello ambientale o economico, tra cui quelle per i combustibili fossili»551.
Nell'ambito della valutazione del criterio dell'adeguatezza entra anche in gioco la verifica del rispetto del principio del “chi inquina paga”, il quale garantisce, in linea di principio, come precisa la Comunicazione, che «il fallimento del mercato legato alle esternalità negative venga corretto»552.
Come abbiamo visto in precedenza, tale principio mira a realizzare la c.d. internalizzazione dei costi ambientali connessi all'esercizio delle attività produttive, al fine di indurre indirettamente le imprese, attraverso la leva del profitto, ad operare scelte che siano ambientalmente virtuose, stimolando altresì le attività di studio e di ricerca, di messa a punto di prodotti e tecnologie con un ridotto impatto ambientale, e di modelli di produzione più compatibili con la tutela dell'ambiente. Tale principio si muove, come detto, seguendo una logica opposta rispetto a quella degli aiuti. Da qui l'esigenza, messa in luce dalla Disciplina, di modulare l'aiuto in modo tale da non compromettere e vanificare l'efficacia degli strumenti operativi che attuano il principio stesso.
Dopo aver enunciato tale esigenza di coordinamento delle misure di aiuto con il principio, la Disciplina si limita peraltro ad affermare che «pertanto gli aiuti di Stato non sono uno strumento appropriato e non possono essere concessi nella misura in cui il beneficiario degli aiuti rischia di essere ritenuto responsabile dell’inquinamento a norma della legislazione dell’Unione o nazionale in vigore». In particolare, precisa ancora la Disciplina, «la Commissione riterrà che gli aiuti per i siti contaminati possano essere concessi soltanto nel caso in cui l’inquinatore […] non sia stato individuato o non possa essere considerato giuridicamente
551 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 43 e punto 220. 552 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 44.
responsabile del finanziamento del risanamento sulla base del principio “chi inquina paga”553.
La precisazione operata dalla Disciplina circa la verifica dell'adeguatezza della misura di aiuto rispetto al principio del “chi inquina paga”, presta peraltro il fianco, a mio avviso, ad alcune critiche, in quanto pare accedere ad un'interpretazione solo parziale del principio in questione, ingenerando così delle ambiguità circa la sua stessa portata. Tale principio, come detto, può infatti assumere una doppia connotazione; può essere cioè inteso sia in senso “fisiologico”, come strumento di ripartizione dei costi connessi al fenomeno dell'inquinamento “lecito”, sia in senso “patologico”, come strumento di responsabilità per il danno ambientale (inquinamento “illecito”). La specificazione contenuta nella Disciplina pare riferirsi esclusivamente (attraverso la congiunzione conclusiva “pertanto”554) all'accezione “patologica” del principio,
mentre forse sarebbe stato più opportuno, a me pare, un riferimento ad entrambe le declinazioni dello stesso, in considerazione anche del fatto che molti strumenti normativi e di mercato, volti a garantire un elevato livello di tutela ambientale, si fondano proprio su tale principio.
Quanto al secondo profilo dell'adeguatezza, quello cioè, come abbiamo detto, afferente ai profili formali della misura, la Disciplina specifica che «lo Stato membro è tenuto a garantire che la forma in cui viene concesso l’aiuto sia la meno atta a generare distorsioni degli scambi e della concorrenza». In particolare, sottolinea ancora la Comunicazione, lo Stato sarà tenuto a dimostrare il motivo per cui ritiene che determinate forme di aiuto in astratto meno distorsive, come ad esempio anticipi rimborsabili rispetto alle sovvenzioni dirette o i crediti fiscali rispetto agli sgravi fiscali, siano meno appropriate555.
La scelta dello strumento di aiuto, secondo la Disciplina «dovrebbe essere
553 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 44, nota 40. 554 “Therefore” nella versione ufficiale in inglese.
adeguata al fallimento del mercato che la misura di aiuto mira ad affrontare»556.
Anche in questo caso, come in quello relativo alla definizione dell'obiettivo di interesse comune, la Disciplina introduce una presunzione di adeguatezza per lo strumento scelto nell'ambito di un programma operativo, con riguardo ai regimi di aiuto che danno applicazione agli obiettivi e alle priorità dei programmi stessi557.
Per dimostrare l’adeguatezza dei regimi di aiuto, conclude infine la Comunicazione, lo Stato «può anche basarsi su risultati di precedenti valutazioni»558.