La necessità dell'intervento statale

Il secondo principio di valutazione preso in considerazione dalla Disciplina è quello della necessità dell'intervento statale, che comporta l'accertamento del

530 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01),cit., punto 30. 531 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 31. 532 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 31.

533 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 33. Più in particolare la Commissione individua i suddetti indicatori: «a) tecnologie di riduzione dell’inquinamento: la quantità di gas a effetto serra o di agenti inquinanti non emessa nell’atmosfera in maniera permanente (che risulta da una riduzione della quota di combustibili fossili); b) norme esistenti dell’Unione: la quantificazione in termini assoluti e relativi dell’incremento del livello di tutela ambientale che va oltre quanto previsto dalle norme, che equivale a una riduzione dell’inquinamento che non sarebbe conseguita nel rispetto delle norme in assenza di un aiuto di Stato; c) future norme dell’Unione: la maggiore rapidità con cui vengono realizzate le future norme, che equivale a un inizio anticipato della riduzione dell’inquinamento».

«miglioramento tangibile» che la misura di aiuto può apportare e che i soli meccanismi del mercato non riescono a conseguire534_.

Tale requisito si basa sulla preliminare verifica dell'esistenza di un fallimento del mercato che gli aiuti possono correggere, contribuendo così a garantire il raggiungimento dell'obiettivo di interesse comune in ambito ambientale o energetico, oltreché un funzionamento più efficiente dei mercati.

Peraltro la centralità che l'accertamento del fallimento del mercato assume ai fini della dichiarazione di compatibilità della misura di aiuto testimonia, come messo in luce dalla dottrina, l'approccio «prettamente economico» adottato dalla Commissione, che implica «valutazioni che non sembrano riconducibili a parametri giuridici, ma prevalentemente a parametri di natura economica»535_.

Tale approccio, come sottolinea Buzzacchi, «[mina] il valore della certezza giuridica ed [aumenta] ampiamente il potere discrezionale delle istituzioni europee, rispetto alle cui valutazioni economiche gli Stati non possono contrapporre definizioni generali ed astratte degli istituti in questione»536_.

L'incertezza giuridica e il consequenziale ampliamento della discrezionalità della Commissione finiscono per riverberare inevitabilmente sul rapporto tra Unione e Stati con riguardo alle scelte di politica economica, attraverso una progressiva erosione della sovranità statale a tutto vantaggio delle istituzioni dell'Unione (ed in particolare della Commissione, la quale ultima, come abbiamo detto, è tendenzialmente l'unica istituzione alla quale il Trattato attribuisce il potere di compiere la valutazione economica dell'aiuto, salvi i casi in cui tale potere sia

534 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 34.

535 Cfr.C. BUZZACCHI, Aiuti di Stato in forma di incentivi ed esenzioni fiscali: il nuovo paradigma della

politica ambientale europea, cit, pag.353.

536 Cfr. C. BUZZACCHI, Aiuti di Stato in forma di incentivi ed esenzioni fiscali: il nuovo paradigma della

politica ambientale europea, cit, pag.354-355. Con riferimento specifico al criterio del fallimento del mercato Buzzacchi sottolinea che si tratta di un «canone […] dotato di bassa certezza giuridica ma di ampia valenza economica». Anche l'ampio e mutevole concetto di comune interesse europeo, sempre secondo l'A., «pare destinato a confrontarsi con un'interpretazione fondata esclusivamente su parametri economici, rappresentati dalla generica categoria del fallimento del mercato, che rende incerte le previsioni degli Stati in vista di interventi di sostegno finanziario, rimettendo alla commissione la valutazione della gravità del fallimento del mercato e quella degli effetti distorsivi della concorrenza degli aiuti destinati a sanare il fallimento stesso».

eccezionalmente attribuito al Consiglio)537_.

Tornando alla Disciplina, si può osservare, rispetto alla precedente Comunicazione, una definizione più puntuale delle specifiche cause di fallimento del mercato proprie del settore ambientale. In particolare, tra le cause dei fallimenti del mercato che possono ostacolare il raggiungimento di un maggior livello di tutela ambientale o la realizzazione di un mercato interno dell'energia ben funzionante, sicuro, accessibile e sostenibile la Commissione annovera la presenza di esternalità negative538 _{o positive}539_{, le asimmetrie dell'informazione}540

537 Sul punto cfr. C. OSTI, Di alcuni problemi degli aiuti di Stato, cit., pag 15, che osserva come «l'idea

[…] che il criterio guida nell'interpretazione delle norme sugli aiuti possa essere quello dei fallimenti del mercato risulta, da una parte, ingestibile, per la possibilità che fallimenti possano essere riscontrati in qualsiasi dimensione dell'attività economica e, dall'altra, comporta, se rigorosamente applicata, un completo trasferimento del potere di intervento degli Stati nazionali a favore della Commissione». 538 Come abbiamo avuto modo di vedere in precedenza, la principale esternalità negativa nell'ambito

ambientale è costituita dall'inquinamento ed è legata al fatto, come precisato dalla Disciplina, che le imprese, agendo nel proprio interesse, «possono non essere abbastanza incentivate a tenere conto delle esternalità negative della produzione, né al momento di decidere in merito a determinate tecnologie di produzione, né nel fissare il livello di produzione». In altre parole, sottolinea ancora la Disciplina «i costi di produzione sostenuti dall'impresa risultano inferiori ai costi sostenuti dalla società» impedendo altresì in tal modo che l'inquinamento si rifletta adeguatamente nei prezzi dei prodotti. Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01),cit.,punto 35, lett. a).

539 Tra le esternalità positive che limitano la propensione delle imprese ad investire, in ragione del fatto «che una parte dei benefici derivanti da un investimento sia fruita non dall’investitore, bensì da operatori del mercato», la Disciplina richiama a titolo esemplificativo quelle che si verificano nel caso di investimenti nell’ecoinnovazione, come ad esempio azioni volte a migliorare la tutela della natura o la biodiversità, a fornire servizi ecosistemici (si osservi incidentalmente come tali effetti positivi in termini di conseguimento di obiettivi di maggior tutela ambientale confermino la nozione sistemica di “ambiente” sopra richiamata) o a creare esternalità conseguenti a una formazione di portata generale. Altri esempi di esternalità positive citate dalla Disciplina si verificano «nella stabilità dei sistemi, nelle tecnologie nuove e innovative per le energie rinnovabili e nelle misure innovative di adattamento alla domanda oppure nel caso di infrastrutture energetiche o misure intese a garantire l’adeguatezza della capacità di produzione che vanno a beneficio di molti Stati membri (o di un più ampio numero di consumatori)». Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 35, lett b). 540 Il fenomeno dell'asimmetria dell’informazione generalmente si verifica, come rileva la Disciplina «nei

mercati caratterizzati da una discrepanza tra le informazioni di cui può disporre una parte del mercato e le informazioni a disposizione dell’altra parte del mercato». Tra gli esempi citati dalla Comunicazione si può richiamare il caso in cui «gli investitori finanziari esterni non dispongono di tutte le informazioni sul probabile rendimento e sui rischi del progetto»; ovvero il caso di «collaborazioni transfrontaliere in cui una parte è svantaggiata rispetto all’altra a livello informativo». Precisa inoltre la Disciplina che, «sebbene i rischi e le incertezze di per sé non conducano a un fallimento del mercato, il problema dell’asimmetria dell’informazione è correlato all’entità di tali fenomeni». Con riguardo specifico agli investimenti nel settore ambientale, che solitamente prevedono un periodo di ammortamento relativamente lungo, la Disciplina sottolinea infine che «sia i rischi, sia le incertezze tendono ad essere più elevati [e che questo] aspetto potrebbe rafforzare una propensione verso un’ottica a breve termine che potrebbe essere aggravata dalle condizioni di finanziamento di tali investimenti, in particolare per le PMI». Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 35, lett c).

e le difficoltà di coordinamento tra i partecipanti al mercato541_.

La semplice presenza di fallimenti del mercato, tuttavia, come precisato dalla Comunicazione, non è una condizione sufficiente per legittimare l'intervento statale, in quanto «potrebbero essere in atto altre politiche e misure volte a risolvere alcuni dei fallimenti del mercato individuati»542_.

Quali siano poi le politiche e misure volte a porre rimedio ai fallimenti del mercato, la Disciplina lo chiarisce riportando, a titolo di esempio, la regolamentazione settoriale; le norme ambientali; i meccanismi di mercato (come il sistema di scambio delle quote di emissione ETS Emission Trading System); le tasse ambientali. In presenza di queste misure, gli aiuti possono essere destinati unicamente ad un fallimento del mercato residuale, cioè ad un «fallimento del mercato che rimane irrisolto nonostante le altre politiche e misure del caso»543_.

Per giustificare l'aiuto è anche importante, sottolinea ancora la Comunicazione, «indicare le modalità con cui [la misura progettata] rafforza altre politiche e misure in vigore finalizzate a porre rimedio allo stesso fallimento del mercato», in quanto «la necessità di un aiuto è minore se esso annulla gli effetti di altre politiche messe in atto per contrastare lo stesso fallimento»544_.

Alla luce di tali premesse, la Disciplina dispone conclusivamente che la Commissione riterrà necessario l'aiuto se lo Stato dimostra che la misura «mira ad affrontare in maniera efficace un irrisolto fallimento del mercato»545_.

Nell'ambito delle condizioni supplementari connesse alla necessità dell'intervento statale, la Disciplina, dopo aver sottolineato che non tutte le

541 Le difficoltà di coordinamento, come chiarisce la Disciplina, «potrebbero pregiudicare lo sviluppo di un progetto o la sua impostazione in ragione di interessi e incentivi discordanti tra investitori (i cosiddetti “incentivi divergenti”), dei costi legati alla procedura di gara, dell’incertezza sul risultato della collaborazione e degli effetti di rete, ad esempio la continuità nella fornitura di energia elettrica». Tali difficoltà possono manifestarsi, come esemplifica la Disciplina, «nel rapporto tra proprietari di immobili e locatari in relazione all’applicazione di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico». Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 35, lett d).

542 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 36. 543 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 36. 544 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 36. 545 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 37.

imprese interessate dai fenomeni di fallimenti del mercato possono essere colpite da questi ultimi nella stessa misura, prevede, come parametro aggiuntivo di valutazione, che «per gli aiuti individuali soggetti a notifica, la Commissione esaminerà la necessità specifica di aiuto nei singoli casi», imponendo in capo allo Stato membro l'onere di dimostrare «che esiste un fallimento del mercato irrisolto in relazione alla specifica attività sostenuta dall'aiuto e che l'aiuto è effettivamente volto a contrastare tale fallimento di mercato»546_.

A fronte di tale precisazione, si può quindi desumere che per gli aiuti “sottosoglia” il fallimento del mercato “specifico” venga presunto; ciò che, appare tuttavia scarsamente condivisibile. Mi pare infatti che per garantire l'effettiva necessità dell'aiuto e, correlativamente, la sua efficacia sarebbe stato forse più opportuno (sia in un'ottica di tutela della concorrenza che dell'ambiente) considerare tale accertamento specifico come condizione generale, imponendo all'autorità pubblica concedente l'accertamento dello stesso.