La selettività geografica

Si ha invece selettività regionale o geografica quando l'aiuto è destinato ad avvantaggiare imprese situate in una parte determinata del territorio di uno Stato.

In un primo momento la posizione della Commissione con riguardo a tale declinazione del requisito della selettività, posizione peraltro avallata dalla giurisprudenza, era quella di ritenere integrato il requisito in questione ogni volta che l'aiuto fosse tale da avvantaggiare le imprese situate in un certo territorio, a prescindere dal fatto che la misura fosse stata adottata da enti infrastatali autonomi, in quanto la stessa misura poteva comunque essere ricondotta allo Stato per aver questo concesso il relativo potere all'ente stesso207_.

Tale orientamento è stato tuttavia progressivamente superato, come si può anche dedurre dalla Comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato del 2016, in cui

consociati, come avviene tipicamente negli assetti costituzionali degli stati nazionali; al contrario essa è valutata in una prospettiva “negativa”, come fattore eventualmente distorsivo del gioco della concorrenza, che deve essere limitato e possibilmente eliminato in linea con i postulati assiologici risultanti dalla Costituzione economica europea. Si può dunque sostenere che la regolazione comunitaria del potere impositivo si correla essenzialmente al perseguimento di obiettivi di non discriminazione della concorrenza e di pareggiamento delle condizioni di tutti gli operatori presenti sul mercato, secondo la definizione propria di una fiscalità negativa».

206 Cfr. C. BUZZACCHI, Gli aiuti di Stato tra politica della concorrenza e politica sociale, cit., pag. 346. Si

veda anche il rinvio ivi contenuto a P. BORIA, L'anti-sovrano, Torino, Giappichelli, 2004, pag.106.

207 Sul punto cfr. C. OSTI, Di alcuni problemi degli aiuti di Stato, cit. pag.22; E. BLASI, Concorrenza e

ambiente, cit., pag.160. In giurisprudenza cfr. Tribunale, sentenza del 6 marzo 2002, cause T-92/00 e T- 103/00, Territorio Històrico de Àlava – Diputaciòn Foral de Àlava/Commissione.

la Commissione afferma che «non tutte le misure che si applicano solo a talune parti del territorio di uno Stato membro sono automaticamente selettive», perché a talune condizioni, elaborate dalla giurisprudenza, principalmente con riguardo a misure fiscali, questo requisito può essere escluso208_.

Più specificamente, precisa ancora la Commissione, nella valutazione della selettività regionale occorre distinguere tre possibili scenari.

Il primo scenario, che implica la selettività regionale della misura, sarebbe quello nel quale «il governo centrale di uno Stato membro decide unilateralmente di applicare un livello di tassazione inferiore all'interno di un'area geografica delimitata».

Il secondo scenario corrisponderebbe a quello che la Commissione definisce «un decentramento simmetrico dei poteri in materia tributaria», in cui tutti gli enti infrastatali di un particolare livello (regioni, comuni o altri) godrebbero in ugual misura di autonomia impositiva per la determinazione dell'aliquota d'imposta applicabile nel territorio di loro competenza, indipendentemente dall'amministrazione centrale. In questo caso, afferma la Commissione, le misure decise dalle autorità infrastatali non sarebbero selettive in quanto è impossibile determinare un'aliquota d'imposta «normale», in grado di costituire il quadro di riferimento.

Nel terzo scenario, quello del «decentramento asimmetrico dei poteri in materia tributaria», solo determinate autorità locali o regionali possono adottare misure fiscali applicabili all'interno del loro territorio. In tale caso, la valutazione del carattere selettivo della misura in questione dipenderebbe dal fatto che l'autorità in questione sia sufficientemente autonoma dal governo centrale dello Stato membro, ciò che, sempre per la Commissione si verificherebbe quando risultano soddisfatti tre criteri cumulativi di autonomia: istituzionale, procedurale, economico e finanziaria. Se tutti questi criteri di autonomia dovessero essere

208 Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, cit., punti 142-143.

soddisfatti, allorché un'autorità regionale o locale decidesse di adottare una misura tributaria applicabile esclusivamente nel suo territorio, sarebbe la regione in questione, non lo Stato membro, conclude la Commissione, a costituire l'ambito geografico di riferimento209_.

Una sentenza relativa ad aiuti di Stato per la tutela ambientale che fa applicazione di tali principi è quella emessa dalla Corte di Giustizia il 17 novembre 2009210_{. In tale occasione la Corte era stata chiamata dalla Corte}

costituzionale italiana a pronunciarsi in via pregiudiziale in ordine alla configurabilità in termini di aiuto di Stato di una imposta sullo scalo turistico degli aerei adibiti al trasporto privato di persone e delle imbarcazioni da diporto di lunghezza superiore a 14 metri, istituita da una legge tributaria della Regione Sardegna nel 2006, gravante su persone fisiche e giuridiche aventi il proprio domicilio fiscale al di fuori del territorio dell'isola211_.

Secondo l'argomentazione sviluppata dalla Regione Sardegna l'imposta avrebbe trovato il suo fondamento in una politica regionale di tutela ambientale e paesaggistica volta, da una parte, a disincentivare il consumo eccessivo del patrimonio ambientale e paesaggistico costiero e, dall'altra parte, a finanziare gli interventi di riassetto delle zone costiere. Tale imposta sarebbe inoltre stata espressione, sempre secondo le difese della Regione Sardegna, del principio “chi inquina paga”, poiché avrebbe finito per gravare indirettamente sull'inquinamento prodotto dagli esercenti dei mezzi di trasporto212_.

209 Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, cit., punti 144 ss. Per una ricostruzione dell'ambito delle competenze delle regioni italiane nell'erogazione di aiuti a finalità ambientale cfr. O. PORCHIA,

Aiuti di Stato in materia ambientale e competenze regionali, in Dir. UE, 2009, 857 ss.

210 Corte di Giustizia, sentenza del 17 novembre 2009, causa C-169/08, Presidente del Consiglio dei Ministri/Regione Sardegna. In dottrina vd. E. DE MITA, L'imposta sullo scalo turistico in Sardegna di

aerei e imbarcazioni da diporto tra contrasto alla libera prestazione di servizi e natura di aiuto di Stato, in GT Riv. Giur. Trib., 2010, (2), pag. 114 ss.

211 Invero la domanda di pronuncia pregiudiziale verteva su due profili di potenziale contrasto della normativa sarda con l'ordinamento comunitario: da un lato la potenziale violazione dell'art. 49 TCE relativo alla libera prestazione dei servizi, dall'altro lato, la potenziale violazione dell'art 87 TCE relativo alla libera concorrenza.

Con riferimento alla lamentata incompatibilità della norma in questione con l'art. 87, par.1 TCE, la Regione Sardegna, richiamando la giurisprudenza della Corte, arrivava a negare la natura di aiuto di Stato della stessa, deducendo, tra gli altri motivi, la mancata integrazione del presupposto della selettività.

In particolare, secondo le difese regionali, da un lato, sarebbe stata da escludere la selettività geografica del provvedimento, in quanto «l'ambito di riferimento nel quale si dovrebbe valutare la “generalità” della misura è quello dell'ente infrastatale, se questo gode di un'autonomia sufficiente», come quella di cui sarebbe stata titolare la Regione Sardegna essendo la stessa «dotata di poteri autonomi attribuiti da uno statuto avente forza di legge costituzionale che l'autorizza ad istituire tributi propri»213_.

Quanto, dall'altro lato, alla differenziazione operata dall'imposta regionale tra residenti e non residenti, la difesa della Regione sosteneva che le due categorie di contribuenti non si sarebbero trovate in una situazione comparabile in quanto i residenti avrebbero contribuito «alla costituzione delle risorse destinate alle operazioni di mantenimento, di ripristino e di tutela dei beni ambientali, finanziando l'azione della Regione Sardegna mediante il gettito generale e, in particolare, le imposte sui redditi, una quota delle quali [sarebbe rientrata] nel bilancio regionale», mentre invece i non residenti avrebbero agito come «“free riders” ambientali, utilizzando le risorse senza partecipare ai costi di tali operazioni»214_{. In ragione di ciò e conformemente al principio di uguaglianza, la}

Regione concludeva che la normativa sarda legittimamente «[trattasse] in modo diverso situazioni diverse de iure e de facto»215_.

A fronte di tali argomentazioni i giudici del Lussemburgo se da una parte, concordemente con le difese della Regione, ricordano che «nel caso di una misura adottata non dal legislatore nazionale, ma da un'autorità infrastatale» avente uno

213 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 17 novembre 2009, cit., punto 59. 214 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 17 novembre 2009, cit., punto 33. 215 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 17 novembre 2009, cit., punto 59.

statuto autonomo rispetto al governo centrale, come quello di cui gode la Sardegna, «tale misura non è selettiva ai sensi dell'art. 87, n.1, CE solo perché concede vantaggi soltanto nella parte del territorio nazionale nella quale la misura si applica»216_{, dall'altra parte, tuttavia, precisano, richiamando il caso Adria-Wien}

Pipeline, che al fine di valutare il carattere della selettività dell'imposta ambientale «occorre esaminare se, tenuto conto dell'obiettivo perseguito da[lla] misura, questa costituisca un vantaggio per talune imprese rispetto alle altre che si trovino, all'interno dell'ordinamento giuridico nel quale l'ente esercita le sue competenze, in una situazione fattuale e giuridica analoga»217_.

Punto di riferimento per l'analisi comparatistica viene individuato dalla Corte nell'ecotassa in sé, essendo irrilevante il fatto che le persone residenti in Sardegna contribuiscano, attraverso il gettito generale, all'azione della Regione per la tutela dell'ambiente. Infatti, riprendendo le osservazioni formulate dall'Avvocato Generale nelle sue conclusioni, la Corte afferma che l'ecotassa in questione «non ha la stessa natura e non persegue gli stessi obiettivi delle altre imposte corrisposte dai contribuenti sardi, che mirano segnatamente ad alimentare in modo generale il bilancio pubblico e pertanto, a finanziare l'insieme delle azioni regionali»218_.

Analizzando, quindi, la comparabilità delle situazioni delle imprese residenti e non, alla luce della natura e della finalità dell'imposta ambientale, la Corte giunge a constatare che, contrariamente a quanto dedotto dalla difesa della Regione, tutte le imprese che fruiscono dei servizi di scalo in Sardegna si trovano «in una situazione oggettivamente paragonabile indipendentemente dal luogo in cui risiedono o sono stabilite», in quanto «gli aeromobili e le imbarcazioni dei residenti contribuiscono al degrado dell'ambiente tanto quanto quelli dei non residenti»219_{. Ne consegue, sempre ad avviso della Corte, che «la misura non può}

216 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 17 novembre 2009, cit., punto 60. 217 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 17 novembre 2009, cit., punto 61. 218 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 17 novembre 2009, cit., punto 38.

essere considerata generale, poiché essa non si applica a tutti gli esercenti di aeromobili e di imbarcazioni da diporto facenti scalo in Sardegna» costituendo invece un aiuto di Stato a favore delle imprese stabilite in Sardegna220_.

In conclusione, provando a parafrasare le parole della Corte, si potrebbe dire che per escludere il carattere della selettività di una misura non è sufficiente superare il “test della selettività geografica”, essendo altresì necessario procedere all'analisi della selettività materiale della misura stessa.