La nozione di aiuto di Stato e il potere di controllo della Commissione
3. Il fondamento giustificativo degli aiuti di Stato per la tutela ambientale e il potere della Commissione europea
politiche orientate alla crescita». In tal modo la Commissione può contribuire, sempre secondo Merola, anche al risanamento dei conti pubblici nazionali. Tuttavia, rileva ancora l'autore, la teorizzazione di tale ruolo è problematica «in quanto è dubbio se nell'attuale quadro normativo la Commissione possa elevare il controllo dell'efficacia della spesa pubblica ad obiettivo della politica di controllo degli aiuti, esercitando un c.d. ruolo di “grandfathering” o paternalismo economico». Richiamando G.BELARDELLI, Corriere della sera, 28 agosto 2012, Merola sottolinea che «quando gli indirizzi di politica economica o industriale sono, come sta avvenendo nei nostri giorni, rimessi (anche) alla valutazioni di istituzioni internazionali o sovranazionali o alle loro strutture tecniche, ciò comporta […], un problema di “svuotamento della democrazia rappresentativa”». Conclude quindi M. auspicando una modifica dell'attuale quadro normativo volta a introdurre nel sistema maggiori garanzie democratiche che conferiscano alla politica di concorrenza una maggiore legittimazione agli occhi dell'opinione pubblica.
264 Cfr. A. BRANCASI, La tutela della concorrenza mediante il divieto di aiuti di Stato, cit., pag.47, nonché
il rinvio ivi contenuto a G. DELLA CANANEA, Il ruolo della Commissione nell'attuazione del diritto
comunitario: il controllo sugli aiuti statali alle imprese, in Riv.it.dir.pubbl.comunit., 1993, pag. 399 ss., il quale ultimo aveva parlato di «comunitarizzazione» della politica di incentivazione dell'attività economica. Sul punto ancora più netta pare la posizione di C. OSTI, Di alcuni problemi degli aiuti di
Stato, cit., pag.15 ss., secondo cui la disciplina degli aiuti di Stato «sotto il sembiante di un'applicazione di un apparato di regole volto a preservare la concorrenza (variabile questa che, […] risulta spesso trascurata nell'applicazione concreta che delle regole fa la Commissione, nei suoi aspetti tanto statici tanto dinamici), o sotto la vaga e difficilmente gestibile ratio dell'accertamento della corrispondenza tra interventi pubblici e fallimenti del mercato, essa compie una cospicua avocazione dei poteri di intervento nell'economia degli Stati membri». Osti descrive la disciplina come uno strumento di «criptoavocazione dei poteri degli Stati nazionali» attraverso la quale si realizza cioè una «sottrazione di poteri di intervento a favore della Commissione e a discapito del potere degli Stati nazionali».
Tra le deroghe enunciate nel Trattato non vi è un'espressa menzione degli aiuti per la tutela ambientale. Tuttavia la Commissione ha ammesso la compatibilità di questa tipologia di aiuti riconducendola nell'alveo delle deroghe espressamente enunciate nell'articolo 107 TFUE. In particolare, l'articolo 107, par.3, lett c), TFUE costituisce oggi la principale base giuridica utilizzata dalla Commissione per valutare la compatibilità degli aiuti per la tutela ambientale, i quali rientrano nell'ambito della categoria degli aiuti orizzontali, che svolgono la funzione di far sviluppare alcune “attività”.
Più specificamente, la norma stabilisce che la Commissione può dichiarare compatibili con il mercato interno «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse». Come è evidente si tratta di una formulazione ampia e generica che richiede un'intermediazione interpretativa volta a precisarne il contenuto265.
Per meglio comprendere il significato di questa disposizione, può essere utile richiamare la sentenza del 15 giugno 2000, nella quale il Tribunale, richiamando implicitamente il principio della contropartita, chiarisce che essa è stata interpretata nel senso che «le valutazioni economiche nell'applicazione della disposizione stessa devono essere effettuate in un contesto comunitario, il che significa che la Commissione ha l'obbligo di esaminare l'impatto dell'aiuto sulla concorrenza e sul commercio intracomunitario. Incombe alla Commissione soppesare, nell'ambito di questo esame, gli effetti positivi dell'aiuto in rapporto agli effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sulla conservazione di una concorrenza non falsata»266.
265 L'ampio respiro della disposizione è stato messo in luce anche dalla dottrina. Al riguardo Baldi ha sottolineato che «si tratta di una formulazione che, per la sua genericità, potrebbe coprire qualsiasi deroga, comprese quelle specificamente individuate, nelle altre lettere in cui si articola il comma 3» Cfr.C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale critico ad uso delle
amministrazioni e delle imprese, cit., pag.44.
Alla luce di tale deroga viene quindi attribuito alla Commissione il potere di conciliare l'esigenza di promuovere lo sviluppo di “talune attività” (che, con riguardo specifico alla materia che costituisce oggetto di questo lavoro, sono rappresentate da attività di promozione di un più elevato livello di tutela dell'ambiente), con quella di garantire il corretto funzionamento del mercato.
Proprio dal contemperamento di queste due esigenze deriva la disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, costituita da un complesso di documenti di diversa natura e valore giuridico prodotti dalla Commissione e da questa aggiornati periodicamente per adeguarli ai progressivi mutamenti delle circostanze economiche, sociali ed ambientali, all'evoluzione della politica ambientale e più in generale delle strategie e priorità individuate in sede europea267.
Se gli aiuti di Stato rientrano nel campo applicativo del Regolamento generale di esenzione per categoria (all'interno del quale è inserita, come vedremo, una sezione dedicata agli aiuti per la tutela ambientale) e rispettano le condizioni di compatibilità ivi contenute, essi saranno considerati compatibili con il Trattato ed esentati dall'obbligo di notifica (ciò tuttavia non esclude l'esercizio del potere di controllo della Commissione, che in questo caso sarà esercitato ex post)268.
Viceversa, se gli aiuti di Stato rientrano nel perimetro applicativo della Disciplina ad essi specificamente dedicata (contenuta nella Comunicazione 2014/C 200/01) e rispettano i requisiti da questa previsti, se ne può presumere la compatibilità269; ciò che comporterà una valutazione ex ante da parte della
Commissione270.
Tali atti (Regolamento e Disciplina), non individuano peraltro tutte le possibili
267 Cfr. C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale critico ad uso delle
amministrazioni e delle imprese, cit., pag.45.
268 Sul Regolamento generale di esenzione per categoria v. cap.III, par. 3
269 Cfr. A. ANTONELLI, Gli aiuti di Stato per l'accesso al capitale di rischio, in Mercati e banche nella
crisi: regole di concorrenza e aiuti di Stato, cit., pag. 309.
270 Sulla Disciplina degli aiuti di Stato a favore dell'ambiente e dell'energia 2014-2020 si rinvia al Cap. III, par.4.
tipologie di aiuto che gli Stati possono erogare. Se le misure di aiuto non risultano inquadrabili né all'interno del Regolamento né nell'ambito della Disciplina, esse dovranno essere sottoposte a valutazione discrezionale da parte della Commissione direttamente alla luce delle deroghe previste dal Trattato.