La compatibilità degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente
3. Il Regolamento Generale di esenzione per categoria
Conformemente all'art. 108, par.4, TFUE401 e sulla base del regolamento di
abilitazione adottato secondo il disposto dell'art.109 TFUE dal Consiglio nel 1998402 e recentemente abrogato e sostituito dal regolamento n. 2015/1588403, il 17
399 Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01),cit., punto 4. 400 Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01),cit.
401 L'articolo 108, par.4 TFUE stabilisce che «la Commissione può adottare regolamenti concernenti le categorie di aiuti di Stato per le quali il Consiglio ha stabilito, conformemente all'art.109, che possono essere dispensate dalla procedura di cui al paragrafo 3 del presente articolo».
402 Regolamento (CE) n.994/98 del Consiglio del 7maggio 1998 sull'applicazione articoli 92 e 93 del Trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti orizzontali. Questo regolamento è stato modificato dal regolamento (UE) n.733/2013 del Consiglio del 22 luglio 2013 che modifica il Regolamento (CE) n.994/1998 del Trattato che istituisce la comunità europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali.
giugno 2014 la Commissione ha adottato il Regolamento n.651/2014404, il c.d.
regolamento generale di esenzione per categoria (GBER General Block Exemption Regulation), il quale dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato.
Tale Regolamento, che sostituisce il precedente Regolamento n.800/2008, scaduto, dopo un periodo di proroga, il 30 giugno 2014405, è entrato in vigore il 1°
luglio 2014 e si applicherà fino al 31 dicembre 2020406.
Esso costituisce un elemento centrale della strategia di modernizzazione degli aiuti di Stato avviata con la comunicazione della Commissione del 2012407, e
mira, da un lato, a realizzare «una migliore definizione delle priorità delle attività di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato» confermando, in tal modo, la sua valenza di strumento funzionale all'orientamento delle decisioni di spesa degli Stati membri e, dall'altro lato, a semplificare e snellire le procedure di erogazione degli aiuti, assicurando comunque «una maggiore trasparenza e una valutazione e un controllo effettivi del rispetto delle norme sugli aiuti di Stato a livello nazionale e dell'Unione»408.
Il GBER è strutturato in quattro capi di cui il primo (artt.1-9) comprende delle disposizioni comuni relative a tutti gli aiuti che rientrano nel suo campo di applicazione; il secondo (artt.10-12) racchiude alcune norme relative agli strumenti attraverso cui la Commissione può esercitare il suo potere di controllo; il terzo (arrtt.13-56-quater409) include le disposizioni specifiche per le diverse
108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea a determinate categorie di aiuti orizzontali (codificazione).
404 Regolamento (UE) n.651/2014 della Commissione del 17 giugno 2014 che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato.
405 La scadenza originaria era prevista il 31 dicembre 2013, tuttavia con regolamento n.1224/2013 del 29 novembre 2013 la Commissione ne ha prorogato il periodo di applicazione sino al 30 giugno 2014. 406 Regolamento (UE) n.651/2014, art.59.
407 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale europeo e al Comitato delle Regioni, dell'8 maggio 2012, COM(2012) 209 final.
408 Regolamento (UE) n.651/2014, cit., considerando 3.
409 Occorre segnalare che la Commissione, a seguito di una procedura di consultazione pubblica, ha di recente approvato il Regolamento (UE) 2017/1084 della Commissione, del 14 giugno 2017 ed entrato in vigore il 10 luglio 2017, che modifica il Regolamento (UE) n. 651/2014 per quanto riguarda gli aiuti alle infrastrutture portuali e aeroportuali, le soglie di notifica applicabili agli aiuti alla cultura e alla
tipologie di aiuti; infine, il quarto (artt.57-59) contiene le disposizioni transitorie e finali.
Come detto, il GBER rappresenta uno strumento di semplificazione, in quanto esenta dall'obbligo di notifica (e da quello di standstill) di cui all'art.108 TFUE tutte le categorie di aiuti in relazione alle quali la Commissione ritiene di aver acquisito una sufficiente esperienza che le ha consentito di considerare le stesse compatibili con il mercato interno senza che sia necessario procedere ad un controllo ex ante della misura adottata. Detto in altri termini, le misure di aiuto progettate dagli Stati, se conformi ai criteri del GBER, sono automaticamente considerate compatibili con il mercato unico e non richiedono l'approvazione della Commissione prima di poter essere attuate (fermo restando, tuttavia, il potere di controllo ex post da parte della Commissione in merito all'effettiva integrazione di tutte le condizioni di compatibilità)410.
Per poter tuttavia beneficiare dell'esenzione dall'obbligo di notifica, gli aiuti devono rispettare i criteri operativi elaborati dalla Commissione, atti a garantirne la compatibilità ex ante con il funzionamento del mercato.
Più specificamente, per poter godere dell'esenzione le misure progettate dagli Stati devono rispettare sia le condizioni generali (contenute nel capo primo) sia le disposizioni specifiche (di cui al capo terzo), in quanto è proprio il rispetto cumulativo di tali condizioni, elaborate dalla Commissione alla luce dell'esperienza progressivamente acquisita, che consente alla stessa istituzione di garantire che l'aiuto sia compatibile con il mercato, ovvero che esso «persegua obiettivi di interesse comune, abbia un chiaro effetto di incentivazione, sia opportuno e proporzionato, sia concesso in piena trasparenza e sottoposto a un
conservazione del patrimonio e agli aiuti alle infrastrutture sportive e alle infrastrutture ricreative multifunzionali, nonché i regimi di aiuti a finalità regionale al funzionamento nelle regioni ultraperiferiche, e modifica il regolamento (UE) n. 702/2014 per quanto riguarda il calcolo dei costi ammissibili. Attraverso tale Regolamento sono stati introdotti, tra gli altri, gli artt. 56-bis, 56-ter e 56- quater.
410 Cfr. MEMO/14/246, Energy and Environmental State aid Guidelines – Frequently asked questions, Bruxelles, 9 aprile 2014.
meccanismo di controllo e a una periodica valutazione e non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse»411.
Per consentire tuttavia alla Commissione di procedere, conformemente al disposto dell'art.108, par.1, TFUE, all'esame permanente dei regimi di aiuto esistenti negli Stati membri, e quindi in funzione dell'esercizio del suo potere di controllo ex post, il GBER, pur esentando gli Stati dall'obbligo di notifica (e quindi dalla previa valutazione e autorizzazione della Commissione), impone agli stessi l'obbligo di inviare, entro 20 giorni dalla entrata in vigore della misura di aiuto, attraverso un sistema di notifica elettronica istituito dalla Commissione, le informazioni sintetiche su ciascuna misura esentata, tramite la compilazione di un modulo standardizzato allegato al regolamento stesso, insieme ad un link mediante il quale si possa accedere al testo integrale della misura di aiuto, comprese le sue modifiche412.
Gli Stati sono inoltre tenuti a trasmettere, a norma dell'art. 11, lett b), del GBER, una relazione annuale, sempre in formato elettronico, relativa all'applicazione del Regolamento stesso, che contenga tutte le informazioni richieste dal Regolamento di esecuzione413.
Sempre per consentire un eventuale controllo della Commissione circa il rispetto delle condizioni di esenzione, il GBER impone agli Stati di conservare per un periodo di 10 anni414 i registri dettagliati contenenti le informazioni e i
documenti giustificativi necessari. Su richiesta della Commissione gli Stati dovranno anche fornire tutte le informazioni e i documenti giustificativi che la
411 Regolamento (UE) n.651/2014, cit., considerando 5. 412 Regolamento (UE) n.651/2014, cit., art.11, lett a).
413 Regolamento (CE) n.794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n.659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell'art.93 del Trattato CE. Il regolamento è stato modificato dal regolamento (UE) 2015/2282 della Commissione del 27 novembre 2015, che ne ha sostituito il titolo con il seguente: «Regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio recante modalità di applicazione dell'articolo 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea».
414 Tale periodo decorre dalla data in cui è stato concesso l'aiuto se si tratta di un aiuto ad hoc oppure dalla data in cui è stato concesso l'ultimo aiuto sulla base di un regime, se si tratta di un regime di aiuti.
stessa ritiene necessari per controllare l'applicazione del Regolamento415.
Il campo di applicazione del GBER viene definito all'art.1 ed include la maggior parte dei settori dell'economia416, salvo alcuni (come il settore della pesca
e dell'acquacoltura e il settore della produzione primaria di prodotti agricoli), che rimangono disciplinati da norme specifiche417.
Sono altresì esclusi dal perimetro applicativo del GBER gli aiuti a favore di un beneficiario destinatario di un ordine di recupero pendente per effetto di una precedente decisione della Commissione che dichiara un aiuto illegale e incompatibile con il mercato interno (ad eccezione dei regimi di aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati da calamità naturali)418 nonché gli aiuti che «comportano
415 Regolamento (UE) n.651/2014, cit., art.12. Si segnala che tale disposizione è stata di recente modificata dal Regolamento (UE) 2017/1084 della Commissione del 14 giugno 2017. A seguito della modifica l'articolo, prima composto di un unico paragrafo, risulta ora strutturato in 3 paragrafi. L'innovazione più significativa mi pare sia contenuta nel secondo paragrafo, e concerne il controllo degli aiuti fiscali. In particolare, il GBER, coinvolgendo gli Stati membri nelle attività di controllo, in conformità con il principio di leale collaborazione di cui all'art.4, par.3, TUE, prevede che «[n]el caso di regimi nell'ambito dei quali sono concessi automaticamente aiuti fiscali, come quelli basati sulle dichiarazioni fiscali dei beneficiari, e se non esiste alcuna verifica ex ante del rispetto delle condizioni di compatibilità per ciascun beneficiario, gli Stati membri verificano periodicamente, almeno ex post e a campione, il rispetto di tutte le condizioni di compatibilità e traggono le opportune conclusioni. Gli Stati membri conservano registri dettagliati delle verifiche per almeno dieci anni dalla data del controllo». Cfr. art.1, par.1, punto 8, Regolamento (UE) 2017/1084.
416 In particolare l'art.1 prevede che il regolamento si applica alle seguenti categorie di aiuti: «a) aiuti a finalità regionale; b) aiuti alle PMI sotto forma di aiuti agli investimenti, aiuti al funzionamento e accesso delle PMI ai finanziamenti; c) aiuti per la tutela dell'ambiente; d) aiuti a favore di ricerca, sviluppo e innovazione; e) aiuti alla formazione; f) aiuti all'assunzione e all'occupazione di lavoratori svantaggiati e di lavoratori con disabilità; g) aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da determinate calamità naturali; h) aiuti a carattere sociale per i trasporti a favore dei residenti in regioni remote; i) aiuti per le infrastrutture a banda larga; j) aiuti per la cultura e la conservazione del patrimonio; k) aiuti per le infrastrutture sportive e le infrastrutture ricreative multifunzionali; e l) aiuti per le infrastrutture locali». Occorre segnalare che con l'entrata in vigore del Regolamento (UE) 2017/1084 della Commissione, del 14 giugno 2017 sono state introdotte alcune nuove categorie di aiuti in materia di porti e aeroporti. In particolare, attraverso questo Regolamento la Commissione ha esteso l’esenzione dall’obbligo di notifica a favore di taluni aiuti in questi settori (sono state aggiunte le lettere m) e n) nell'ambito dell'art. 1, par.1 relative rispettivamente agli aiuti a favore degli aeroporti regionali e agli aiuti a favore dei porti; inoltre sono state aggiunte le Sezioni 14 (art.56-bis) e 15 (artt.56-ter e 56- quater) relative alle stesse categorie di aiuti (in particolare, la Sez. 14 è dedicata agli aiuti a favore degli aeroporti regionali; la Sez.15 è dedicata invece agli aiuti a favore dei porti); sono inoltre state aggiunte, nell'ambito dell'art. 2 le definizioni relative alle suddette categorie do aiuti (punti da 144 a 165). Per le ulteriori modifiche si rinvia al Regolamento (UE) 2017/1084.
417Oltre a quelli citati nel testo, sono esclusi dalla sfera di applicazione del regolamento anche gli aiuti volti ad agevolare la chiusura di miniere di carbone non competitive e gli aiuti concessi alle imprese in difficoltà.
418 Regolamento (UE) n.651/2014, cit., art.1, par.4, lett a) e b). Più specificamente l'art.1 par.4 dispone che il GBER non si applica: «a) ai regimi di aiuti che non escludono esplicitamente il pagamento di
una violazione indissociabile del diritto dell'Unione europea»419.
Parimenti, non sono esentabili gli aiuti subordinati all'uso di prodotti nazionali rispetto a prodotti importati o gli aiuti ad attività connesse all'esportazione420 in
quanto tali tipologie di aiuti potrebbero essere incompatibili con gli impegni internazionali assunti dall'Unione e in particolare con gli obblighi derivanti dagli accordi sottoscritti in seno all'Organizzazione mondiale del commercio421.
In considerazione del rischio di alterazione della concorrenza che gli aiuti di importo elevato possono determinare, il GBER subordina peraltro il regime di favore da esso previsto al rispetto di determinate soglie espresse sia in termini assoluti (attraverso l'indicazione di un massimale), sia in termini di intensità dell'aiuto rispetto ad una serie di costi ammissibili, che vengono determinati tenendo conto delle specifiche categorie di aiuto e dei probabili effetti sulle condizioni degli scambi422.
L'art. 1, par.2, lett a), del Regolamento prevede in particolare che il GBER non si applichi ai regimi di aiuti423 - con riguardo a quasi tutti i settori oggetto di
disciplina424 - aventi una dotazione annuale media superiore a 150 milioni di Euro,
aiuti individuali a favore di un'impresa destinataria di un ordine di recupero pendente per effetto di una precedente decisione della Commissione che dichiara un aiuto illegale e incompatibile con il mercato interno, ad eccezione dei regimi di aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da determinate calamità naturali; b) agli aiuti ad hoc a favore delle imprese descritte alla lettera a)».
419 Regolamento (UE) n.651/2014, cit., art.1, par.5. La norma elenca le ipotesi in cui un aiuto può comportare una violazione del diritto dell'UE; in particolare, si tratta delle misure di aiuto «in cui la concessione dell'aiuto è subordinata all'obbligo per il beneficiario di avere la propria sede nello Stato membro interessato o di essere stabilito prevalentemente in questo Stato». In questo caso, è peraltro consentito che il beneficiario abbia «una sede o una filiale nello Stato membro che concede l'aiuto al momento del pagamento dell'aiuto» (lett.a); delle misure di aiuto «in cui la concessione dell'aiuto è subordinata all'obbligo per il beneficiario di utilizzare prodotti o servizi nazionali» (lett b); delle misure di aiuto «che limitano la possibilità per i beneficiari di sfruttare in altri Stati membri i risultati ottenuti della ricerca, dello sviluppo e dell'innovazione» (lett. c).
420 Regolamento (UE) n.651/2014, cit., art.1, par.2, lett b) e c). 421 Cfr. F. GENCARELLI, Gli aiuti di Stato in agricoltura, cit., pag.24.
422 Cfr. Regolamento (UE) n.651/2014, cit., considerando nn.16 e 22.
423 Per “regime di aiuti” si intende a norma dell'art.2, n.15 del regolamento «qualsiasi atto in base al quale, senza che siano necessarie ulteriori misure di attuazione, possono essere concessi aiuti individuali a favore di imprese definite in maniera generale e astratta nell'atto stesso così come qualsiasi atto in base al quale un aiuto non legato a un progetto specifico può essere concesso a una o più imprese per un periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito».
424 La norma in particolare richiama gli aiuti di cui alle sezioni 1 (ad eccezione dell'art.15), 2,3,4,7 (ad eccezione dell'art.44) e 10 del Capo III del Regolamento.
a decorrere da sei mesi dalla loro entrata in vigore.
La Commissione può tuttavia decidere che il regolamento si applichi ai suddetti regimi per un periodo più lungo dopo aver esaminato un “piano di valutazione”425
trasmesso dallo Stato entro 20 giorni dall'entrata in vigore del regime stesso. Si tratta pertanto di una procedura aggravata, coerente con la comunicazione del 2012 sulla modernizzazione degli aiuti di Stato, funzionale all'esercizio di un più rigoroso controllo da parte della Commissione sui c.d. grandi regimi426 che
costituisce una innovazione rispetto al precedente regolamento427.
Il profilo innovativo di questo tipo di valutazione sta nel fatto che essa si concentra sull'analisi degli effetti (positivi e negativi) dei regimi di aiuti, andando ad accertare l'efficacia concreta degli stessi. Si tratta, in sostanza, di una valutazione di impatto ex post volta ad accertare i risultati effettivamente conseguiti con i fondi pubblici e le ricadute concrete degli aiuti sulla concorrenza428. L'introduzione di questa nuova tipologia di valutazione429,
425 Il “piano di valutazione” viene definito dall'art.2, n.16, del Regolamento come «un documento contenente almeno i seguenti elementi minimi: gli obiettivi del regime di aiuti da valutare, le questioni oggetto della valutazione, gli indicatori di risultato, la metodologia prevista per svolgere la valutazione, gli obblighi di raccolta dei dati, il calendario proposto per la valutazione, compresa la data di presentazione della decisione finale, la descrizione dell'organismo indipendente che svolge la valutazione o i criteri utilizzati per selezionarlo nonché le modalità previste per assicurare la pubblicità della valutazione».
426 Cfr. Regolamento (UE) n.651/2014, cit., considerando n.8. Le ragioni per cui la Commissione ha previsto di sottoporre i grandi regimi a questa procedura di valutazione si possono rinvenire nell'ambito del Commission Staff Working Document. Common methodology for State aid evaluation, Brussels, 28.5.2014 SWD(2014) 179 final, pag.14, in cui si sottolinea che «: (1) such schemes can impact the single market most severely if not well designed; (2) the largest efficiency gains can be made due to their high budgets; and (3) large schemes with many different types of beneficiaries can provide sufficient data for evaluation».
427 Cfr. C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale critico ad uso delle
amministrazioni e delle imprese, cit., pag.172.
428 In merito a questa valutazione cfr. Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Aiuti di Stato alle imprese: sono efficaci ed efficienti?» (parere d’iniziativa) (2016/C 013/05), punto 1.1, in cui si osserva come «il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che la valutazione d’impatto degli aiuti di Stato sia uno strumento chiave per verificare la corrispondenza dei risultati agli obiettivi proposti per allocare le risorse in modo maggiormente efficace ed efficiente e per migliorarne la trasparenza e la validazione dei processi di gestione.».
429 Giova segnalare che nell'ambito del Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Aiuti di Stato alle imprese: sono efficaci ed efficienti?» (2016/C 013/05) del 19 febbraio 2015, il Comitato ha espresso delle perplessità in merito alla soglia prevista dal GBER per circoscrivere il complesso dei regimi da assoggettare alla procedura di valutazione. In particolare, al punto 1.6 del parere si rileva che «ad eccezione delle valutazioni previste dai regolamenti europei, numerosi regimi di aiuto sfuggono
attraverso cui si intende misurare l'impatto reale dei regimi di aiuti sui mercati nel corso del tempo430, dovrebbe consentire, secondo la Commissione, ai responsabili
decisionali (sia a livello degli Stati membri che a livello dell'Unione) di tener conto, nella progettazione delle normative e delle misure di aiuto future, dei risultati conseguiti mediante gli aiuti di Stato concessi in passato431.
Giova inoltre segnalare che, al fine di promuovere un approccio uniforme (o quantomeno armonizzato) tra i vari Stati membri nello svolgimento di tale valutazione e assicurare valutazioni tra loro confrontabili, la Commissione ha predisposto un documento che individua una metodologia comune per la valutazione degli aiuti di Stato432 che si avvale di tecniche controfattuali. Questa
metodologia risulta particolarmente interessante perché tenta di analizzare non solo gli effetti diretti dell'aiuto, ma anche quelli indiretti, che costituiscono la base
oggi a valutazioni d’impatto. In molti casi la normativa prevede che ci si limiti a certificare la corrispondenza formale dei singoli interventi alle previsioni di legge — non consentendo, pertanto, una verifica capillare e nel lungo periodo dell’efficacia ed efficienza di tutti gli investimenti erogati a sostegno delle imprese». In ragione di tali considerazioni il Comitato «auspica una generalizzazione delle valutazioni d’impatto e possibilmente una riduzione della soglia di 150 milioni di EUR che il regolamento generale di esenzione per categoria individua oggi quale soglia rilevante di budget medio annuo dei regimi di aiuto per essere sottoposti all’obbligo di presentazione di un piano di valutazione ex ante, che altrimenti escluderebbe molti Stati membri, in particolare quando gli aiuti in questione sono ingenti anche in relazione alla dimensione dello Stato».
430 Come precisato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione Commission Staff Working Document. Common methodology for State aid evaluation, Brussels, 28.5.2014 SWD(2014) 179 final, pag.5, di norma le valutazioni dovrebbero essere considerate come valutazioni intermedie, da effettuare mentre il regime di aiuti è ancora operativo, anziché come mere valutazioni ex post, svolte solo dopo il completamento dell'attuazione del regime.
431 Cfr. Commission Staff Working Document. Common methodology for State aid evaluation, Brussels, 28.5.2014 SWD(2014) 179 final, pag.3 e 4. In particolare, come si legge nel Documento di lavoro predisposto dalla Commissione, la valutazione persegue uno scopo diverso da quello delle due valutazioni ex post svolte dalla Commissione riguardo ai regimi di aiuto, cioè il controllo e le relazioni (su cui vedi infra). In particolare, come evidenziato dalle note 7 e 8 (pag.4), «the Commission’s monitoring exercise is a periodic review of the legality of a sample of State aid measures implemented by Member States. It is designed to ensure that Member States are implementing Commission decisions correctly and are complying with the relevant legal provisions (i.e. those embodied in the General