5 Le tipologie di aiuti e le condizioni di compatibilità
5.4. L'effetto di incentivazione
Un altro fondamentale criterio di valutazione della compatibilità di un aiuto è costituito dall'accertamento dall'effetto di incentivazione, che sussiste «quando l'aiuto stimola il beneficiario a cambiare comportamento, inducendolo a garantire un livello maggiore di tutela dell'ambiente o a migliorare il funzionamento di un mercato dell'energia»559. Più in particolare, come sottolinea la Disciplina, l'effetto
di incentivazione sarà integrato quando la misura è capace di indurre un cambiamento di comportamento del beneficiario che non si sarebbe verificato in assenza di aiuto560.
556 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 46. In particolare, esemplifica la Disciplina, se le entrate effettive sono incerte, come può avvenire nel caso delle misure di risparmio energetico, «un anticipo rimborsabile può costituire lo strumento appropriato». Con riguardo agli aiuti al funzionamento, sottolinea ancora la Comunicazione al successivo punto 47, «per dimostrare che l’aiuto è appropriato, lo Stato membro può calcolare ex ante l’importo dell’aiuto sotto forma di una somma forfettaria a copertura dei costi aggiuntivi previsti durante un dato periodo, allo scopo di incentivare le imprese a contenere al minimo necessario i costi e a sviluppare le loro attività in modo più efficace nel tempo». Tuttavia, precisa la nota n.41 della Disciplina,«nel caso in cui l’andamento dei costi e dei ricavi futuri presenti un elevato grado di incertezza e vi sia una forte asimmetria dell’informazione, le autorità pubbliche possono anche adottare modelli di compensazione che non siano completamente ex ante, ma piuttosto una combinazione di ex ante e ex post (ad esempio utilizzando i recuperi per consentire una ripartizione equilibrata dei ricavi imprevisti)».
557 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 46. 558 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 48. 559 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 49. 560 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 49.
Corollario del principio di incentivazione è la regola per cui «gli aiuti non devono essere intesi a sovvenzionare i costi di un'attività che l'impresa sosterrebbe comunque e non devono compensare il normale rischio d'impresa di un'attività economica»561.
Una concreta applicazione di questa regola riguarda l'accertamento dell'effetto di incentivazione in relazione agli audit energetici. Poiché la direttiva 2012/27/UE562 impone alle grandi imprese di svolgere audit energetici ogni
quattro anni, l'effetto di incentivazione sarà escluso se l'aiuto mira esclusivamente a finanziare un audit prescritto dalla direttiva sull'efficienza energetica, essendo questo un costo che l'impresa sosterrebbe comunque. Viceversa, nel caso in cui la misura di aiuto non sia volta a sollevare l'impresa dal costo dell'audit prescritto dalla suddetta direttiva, si può presumere che essa abbia un effetto di incentivazione. Ciò si verifica ad esempio con riguardo agli aiuti concessi alle PMI ai fini dell'esecuzione di tale audit, non essendo queste ultime assoggettate al suddetto obbligo563.
Analogamente a quanto previsto dal GBER, anche secondo la Disciplina l'aiuto sarà considerato privo di effetto di incentivazione, e quindi incompatibile, se il beneficiario inoltra la domanda di aiuto alle autorità nazionali dopo aver iniziato le attività legate al progetto564.
Al fine dell'accertamento dell'effetto di incentivazione, la Disciplina prevede che nell'ambito della domanda di aiuto, accanto ad una serie di requisiti minimi essenziali565, i beneficiari debbano descrivere la situazione in assenza di aiuti,
cioè «una situazione considerata come scenario controfattuale, oppure lo scenario
561 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 49.
562 Direttiva 2012/27/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, sull’efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE.
563 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 56. 564 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 50.
565 Quanto al modulo di domanda di aiuto, la Comunicazione prevede che esso dovrà contenere almeno «il nome del richiedente e le dimensioni dell’impresa, una descrizione del progetto, compresa la sua ubicazione e le date di inizio e di fine, l’importo dell’aiuto necessario per realizzarlo e i costi ammissibili».Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 51.
o il progetto alternativo». Per le grandi imprese la Disciplina richiede un onere aggiuntivo, disponendo che esse dovranno anche «fornire documenti giustificativi a sostegno dello scenario controfattuale descritto nella domanda»566.
Una volta ricevuta la domanda, l’autorità concedente sarà tenuta a verificare la credibilità dello scenario controfattuale e la correlativa sussistenza dell'effetto di incentivazione. Lo scenario controfattuale sarà considerato credibile, come specificato dalla Disciplina, quando esso «è autentico e integra i fattori decisionali prevalenti al momento della decisione relativa all’investimento da parte del beneficiario»567.
Introducendo un elemento di semplificazione, la Disciplina precisa che non è tuttavia necessario soddisfare le suddette condizioni, «nei casi in cui l’aiuto è concesso sulla base di una procedura di gara competitiva»568.
Una peculiare modulazione dell'effetto di incentivazione è prevista per gli aiuti volti ad agevolare l'adeguamento a future norme dell'Unione. In questo caso la Disciplina prevede che la Commissione riterrà, in linea di principio, integrato il suddetto effetto «anche nei casi in cui la norma è già stata adottata ma non è ancora entrata in vigore», in quanto tali misure possono far sì che si raggiunga più rapidamente un elevato livello di tutela dell'ambiente569. Tuttavia, precisa ancora
la Disciplina, l’aiuto avrà un effetto di incentivazione solo se riuscirà ad incoraggiare «la realizzazione di investimenti in ampio anticipo rispetto all’entrata in vigore della norma»570. Quanto al concetto di “ampio anticipo” la
Comunicazione specifica che ci sarà l'effetto di incentivazione se «l’investimento
566 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 51. 567 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 52.
568 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 52.Per procedura di gara competitiva si intende, secondo quanto precisato dalla definizione n.43 della Sez.3.1. della Disciplina, «una procedura di gara non discriminatoria che prevede la partecipazione di un numero sufficiente di imprese e a seguito della quale gli aiuti sono concessi sulla base dell’offerta iniziale presentata dall’offerente o di un prezzo di equilibrio. Inoltre, il bilancio o il volume stabiliti nella procedura di gara costituiscono un vincolo imprescindibile, di modo che gli aiuti non possano essere concessi a tutti i partecipanti».
569 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 53. Tale categoria di aiuto è regolata in maniera analoga anche nel GBER. Cfr. Regolamento (UE) n.651/2014, cit., art.37.
[sarà] attuato e concluso almeno un anno prima dell’entrata in vigore delle norme dell’Unione»571.
Sempre con riguardo a questa tipologia di aiuti, giova peraltro ricordare che la Disciplina gradua l'effetto di incentivazione, mediante la previsione di una diversa intensità dei costi ammissibili, in relazione al momento in cui avviene l'adeguamento alle norme adottate e non ancora entrate in vigore. Più specificamente, più ampio sarà l'intervallo di tempo intercorrente tra il momento di adeguamento alle suddette norme e il momento di entrata in vigore delle stesse, maggiore sarà l'effetto di incentivazione presunto e, correlativamente, maggiore sarà l'intensità dell'aiuto572.
Derogando alla condizione secondo cui l'investimento debba essere attuato e concluso in ampio anticipo rispetto all'entrata in vigore delle norme europee, la Disciplina stabilisce peraltro che può sussistere un effetto di incentivazione se l’aiuto è concesso al fine di acquistare «nuovi veicoli per il trasporto stradale, ferroviario, marittimo e nelle vie navigabili interne che rispettano le norme adottate», ovvero al fine di realizzare «interventi di adattamento di veicoli già circolanti per il trasporto stradale, ferroviario, marittimo e nelle vie navigabili interne», a condizione che i veicoli siano rispettivamente stati acquistati o entrati in funzione prima della data di entrata in vigore di queste norme e che esse, una volta diventate obbligatorie, non si applichino retroattivamente ai veicoli stessi573.
Per quanto riguarda le condizioni supplementari per gli aiuti soggetti a notifica individuale, la Disciplina dispone che gli Stati dovranno dimostrare «a pieno
571 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 53.
572 Si veda sul punto l'Allegato 1 della Disciplina, recante «[i]ntensità degli aiuti agli investimenti come parte dei costi ammissibili», in cui la Comunicazione individua le intensità dell'aiuto con riguardo alle diverse tipologie di misure. Con specifico riguardo agli aiuti per l'adeguamento anticipato a future norme dell'Unione la Disciplina prevede una percentuale differente di aiuto a seconda che l'adeguamento avvenga più di 3 anni prima dell'entrata in vigore della norma (l'intensità in questo caso sarà del 20% per le piccole imprese; del 15% per le medie imprese e del 10% per le grandi imprese), ovvero tra 1 e 3 anni prima dell'entrata in vigore delle norme (rispettivamente 15% per le piccole imprese;10% per le medie imprese; 5% per le grandi imprese). Le stesse percentuali sono previste dall'art. 37, par. 4 del GBER.
titolo» l'effetto di incentivazione, mediante la presentazione di «prove inconfutabili del fatto che l'aiuto [abbia] un impatto effettivo sulla decisione di investimento tale da convincere il beneficiario a cambiare comportamento»574.
Più in particolare, precisa la Disciplina, «per consentire alla Commissione di svolgere una valutazione completa» lo Stato dovrà fornire mediante prove «recenti, rilevanti e affidabili»575, non solo «le informazioni sul progetto per il
quale viene concesso l’aiuto, ma anche una descrizione esaustiva dello scenario controfattuale, in cui nessuno degli Stati membri concederebbe un aiuto al beneficiario»576.
Nell'ambito della valutazione dell'effetto di incentivazione con riguardo agli aiuti “ultrasoglia”, la Commissione dovrà anche tener conto dei vantaggi legati alla produzione che i nuovi investimenti o metodi di produzione possono determinare. Può accadere infatti che l'investimento ecocompatibile non si limiti a produrre soltanto effetti ambientali diretti o effetti sul mercato dell'energia ma, come chiarisce la Comunicazione, produca anche dei «vantaggi per la produzione che incidono negativamente sull’effetto di incentivazione» e che si traducono in «un aumento della capacità, della produttività, dell’efficienza o della qualità»577.
Altri vantaggi, precisa ancora la Disciplina, «possono essere connessi all’immagine del prodotto o all’etichettatura di metodi di produzione» e «potrebbero avere ripercussioni negative […] su mercati contraddistinti da una pressione competitiva a favore di un livello elevato di tutela dell’ambiente»578.
Attraverso queste condizioni pare evidente che la Comunicazione stabilisce un
574 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 58. 575 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 63.
576 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 58. La Comunicazione sottolinea inoltre al punto 64 che «al fine di garantire che l’effetto di incentivazione sia accertato in modo obiettivo, la Commissione può, nella sua valutazione di tale effetto, effettuare un’analisi comparativa per confrontare dati specifici dell’impresa con i dati riguardanti il comparto industriale in cui opera l’impresa». In particolare, precisa ulteriormente la Disciplina, «gli Stati membri dovrebbero, ove possibile, fornire dati specifici al settore industriale che dimostrino che lo scenario controfattuale dell’impresa, il livello di redditività richiesto e le previsioni relative ai flussi di cassa sono ragionevoli».
577 Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 58, nota n.43. 578 Cfr. Comunicazione della Commissione 2014/C (200/01), cit., punto 59 e nota 43.
rapporto di proporzionalità inversa tra i vantaggi economici connessi all'investimento (a prescindere dagli effetti ambientali) e l'effetto di incentivazione, nel senso che tanto maggiore sarà l'attitudine delle imprese ad effettuare l'investimento in ragione dei benefici economici attesi dallo stesso, tanto minore sarà l'effetto di incentivazione presunto.
Anche in questo caso, come già visto nell'ambito delle condizioni generali, «l'effetto di incentivazione è individuato mediante l'analisi dello scenario controfattuale», che comporta che siano messi a confronto «i livelli delle attività previste in presenza e in assenza di aiuti»579. Tale analisi equivale in sostanza,
come precisa la Disciplina, «a una verifica della redditività del progetto in assenza dell’aiuto per appurare se di fatto è inferiore al risultato che l’impresa avrebbe registrato attuando il progetto alternativo»580.
Nel caso in cui non sia possibile conoscere uno specifico scenario controfattuale, la Disciplina stabilisce che «l’effetto di incentivazione può essere ipotizzato in presenza di un deficit di finanziamento, vale a dire quando i costi di investimento superano il valore attuale netto degli utili di esercizio attesi dell’investimento sulla base di un piano industriale ex ante»581.