La nozione di aiuto di Stato e il potere di controllo della Commissione
2. Il potere di controllo della Commissione europea
2.1. I confini della discrezionalità della Commissione: dall'art.107 TFUE al Regolamento generale di esenzione per
categoria
Il grado di discrezionalità di cui gode la Commissione varia peraltro a seconda della tipologia di deroga invocata dallo Stato per legittimare l'erogazione dell'aiuto.
Lo stesso art.107 TFUE, come abbiamo avuto modo di vedere, ammette, ai
238 Con riguardo a questa prima fase di valutazione la Corte di Giustizia ha rilevato che poiché la nozione di aiuto di Stato, come definita nel Trattato, ha carattere giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi, «il giudice comunitario deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli, sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 87, n.1, CE». Accogliendo poi le conclusioni presentate dall'Avvocato Generale Mengozzi, i giudici del Lussemburgo hanno poi precisato che «non vi sono i presupposti perché la Commissione goda, in sede di decisione adottata in forza dell'art. 88, n.3, CE, di un “ampio margine di discrezionalità” riguardo alla qualificazione di una misura come aiuto di Stato ai sensi dell'art. 87, n.1, CE». Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 22 dicembre 2008, causa C-478/06, cit., punti 111-113.
239 Nell'ambito della disciplina degli aiuti di Stato il concetto di legalità ha, come detto, natura procedurale e riguarda il fatto che l'aiuto sia stato concesso nel rispetto degli obblighi formali (obblighi relativi alla notifica di cui all'art.88, par.3 TFUE, nel caso di aiuto soggetto a notifica e obbligo di comunicazione, nel caso di aiuti concessi sulla base di un Regolamento di esenzione). Cfr. sul punto C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale critico ad uso delle
paragrafi 2º e 3º, delle deroghe al generale principio di incompatibilità degli aiuti di Stato.
Se si tratta di una delle deroghe incluse nel secondo paragrafo dell'articolo 107 TFUE, le c.d. deroghe de jure240, la Commissione è tenuta ad un mero controllo in
ordine alla sussistenza dei presupposti stabiliti dalla stessa241.
Se si tratta invece di una delle deroghe contenute nel terzo paragrafo dell'art.107 la Commissione può avvalersi di un ampio potere discrezionale, che eserciterà tenendo conto di valutazioni di opportunità che evolvono nel tempo considerando i contingenti fattori di carattere economico, sociale e anche ambientale in relazione al contesto europeo.
Infatti, come ha avuto modo di precisare il Tribunale, l'art. 107, par.3, TFUE «conferisce alla Commissione un ampio potere discrezionale ai fini dell'adozione di una decisione di deroga al principio dell'incompatibilità degli aiuti di Stato col mercato comune […]. L'esame che deve essere svolto dalla Commissione implica la presa in considerazione e la valutazione di fatti e circostanze economici complessi»242.
Nell'esercizio di questo potere la Commissione dovrà conciliare, come sottolinea Landi, «gli obiettivi della libera concorrenza e della solidarietà comunitaria, nel rispetto del principio di proporzionalità»243.
Il potere discrezionale è esercitato dalla Commissione sotto il controllo del giudice comunitario, il cui sindacato tuttavia si limita alla verifica dell'osservanza delle norme procedurali e dell'obbligo di motivazione, nonché dell'esattezza
240 Cfr. C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale critico ad uso delle
amministrazioni e delle imprese, cit., pag.43.
241 Rileva Baldi che tale controllo «che dovrebbe limitarsi, a rigor di logica, alla verifica dell'esistenza della fattispecie “esentata”dal Trattato, si estende di fatto alle modalità con cui la deroga viene applicata dagli Stati membri». Cfr. C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale
critico ad uso delle amministrazioni e delle imprese, cit., pag.43.
242 Cfr. Tribunale, sentenza del 15 giugno 2000, cause riunite T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, da T-600/97 a T-607/97, T-1/98, da T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, Alzetta e altri/Commissione, punto 130. 243 Cfr. N. LANDI, Le deroghe al principio generale d'incompatibilità ex art. 107 §§ 2 e 3 TFUE e il
Regolamento generale di esenzione per categoria, in Dizionario sistemico del diritto della concorrenza, cit., pag. 519.
materiale dei fatti, dell'insussistenza di un errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere244. In ogni caso «non spetta al giudice comunitario sostituire
la propria valutazione economica a quella della Commissione europea»245.
Inizialmente la Commissione esercitava il suo potere di controllo esclusivamente mediante una valutazione caso per caso, avendo come unico parametro di riferimento le norme contenute nei Trattati e in particolare l'articolo 107 TFUE246. Col tempo, tuttavia, nell'esercizio del suo ampio potere
discrezionale in materia di controllo degli aiuti di Stato la Commissione, al fine di chiarire meglio i contenuti e le interpretazioni delle disposizioni del Trattato alla luce della propria prassi applicativa e della giurisprudenza della Corte di Giustizia e di orientare gli Stati nell'adozione di aiuti compatibili con il mercato interno e coerenti con gli obiettivi dell'Unione, ha proceduto ad elaborare una serie di atti nell'ambito dei quali ha progressivamente cristallizzato i criteri da essa stessa seguiti nella valutazione di compatibilità degli aiuti.
Tali documenti, come sottolinea Baldi, «hanno assunto denominazioni diverse
244 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 15 giugno 1993, relativa alla causa C-225/91, Matra/Commissione, punti 24 e 25, in cui la Corte rileva che «secondo la costante giurisprudenza della Corte nell'applicazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario. Nell'ambito di detto controllo di legittimità la Corte deve quindi limitarsi ad esaminare se la Commissione non abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale a seguito di un travisamento o di un manifesto errore di valutazione dei fatti, oppure a causa di uno sviamento di potere o di procedura». Analogamente anche il Tribunale nella sentenza del 13 settembre 1995, cause riunite T-244/93 e T-486/93,TWD Textilwerke Deggendorf GmbH/Commissione, punto82, ha ribadito che «in base a una giurisprudenza consolidata, l'art. 92, n. 3, del Trattato conferisce alla Commissione un potere discrezionale, il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario. Di conseguenza, nell'esaminare una valutazione del genere, il Tribunale deve limitarsi a controllare il rispetto delle regole di procedura, la sufficienza della motivazione, l'esattezza materiale dei fatti e l'assenza sia di un errore manifesto di valutazione sia di uno sviamento di potere».
245 Cfr. N. LANDI, Le deroghe al principio generale d'incompatibilità ex art. 107 §§ 2 e 3 TFUE e il
Regolamento generale di esenzione per categoria, cit., pag. 519. In senso analaogo si veda anche G. GATTINARA, La tutela giurisdizionale contro le decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato
(diritto UE), cit., pag. 686, che rileva come «nel settore degli aiuti il riferimento al carattere tecnico o complesso delle valutazioni della Commissione caratterizza il controllo di sola legalità esercitato dal giudice dell'UE. In tal senso, il giudice non può sostituire la propria valutazione economica a quella effettuata dalla Commissione e deve quindi limitarsi a verificare l'osservanza delle regole procedurali e di motivazione, l'esattezza materiale dei fatti, l'assenza di errori manifesti di valutazione e di sviamento di potere».
246Cfr. C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale critico ad uso delle
(orientamenti, inquadramenti, discipline, linee guida) ma sono tutti riconducibili alla Comunicazione»247.
Si tratta di atti normativi flessibili, di soft law che, come rileva Gencarelli, «costituiscono un classico esempio di autolimitazione del potere discrezionale», attraverso i quali la Commissione intende assicurare una maggior trasparenza e una maggior certezza giuridica agli Stati membri e alle imprese, e di cui la Corte di Giustizia ha finito per riconoscere il carattere vincolante248.
La discrezionalità risulta infine ulteriormente compressa laddove si ricada nell'ambito applicativo del Regolamento generale di esenzione per categoria.
Al riguardo bisogna preliminarmente rilevare che l'art. 109 TFUE attribuisce al Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, il potere di «stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell'applicazione degli articoli 107 e 108 e fissare in particolare le condizioni per l'applicazione dell'art.108, paragrafo 3, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate da tale procedura».
Per lungo tempo tuttavia il Consiglio non ha esercitato il potere di cui all'art.109, finché, nel 1998, attraverso il Regolamento n.994/1998249, recante
applicazione degli articoli 92 e 93 del Trattato (attuali artt. 107 e 108 TFUE) a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali, lo stesso ha autorizzato la Commissione ad adottare Regolamenti di secondo grado che specificano, con riferimento ad alcune categorie di aiuti, le condizioni alle quali gli stessi sono considerati compatibili con il mercato e non devono pertanto essere autorizzati
247 Cfr. C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di stato. Manuale critico ad uso delle
amministrazioni e delle imprese, cit., pag.50.
248Cfr. F. GENCARELLI, Gli aiuti di Stato in agricoltura, cit., pag.26. Sul valore giuridico di questi atti si
rinvia al cap. III. par.4.
249Regolamento (CE) n.994/98 del Consiglio del 7 maggio 1998 sull'applicazione articoli 92 e 93 del Trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti orizzontali. Tale Regolamento è stato modificato dal Regolamento (UE) n.733/2013 del Consiglio del 22 luglio 2013 che modifica il Regolamento (CE) n.994/1998 del Trattato che istituisce la comunità europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali. Il regolamento n.994/98 è stato di recente abrogato e sostituito dal Regolamento (UE) 2015/1588 del Consiglio del 13 luglio 2015 sull'applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali(codificazione).
dalla Commissione attraverso la procedura di notifica250.
L'adozione di questo Regolamento è stata salutata con favore dalla dottrina in quanto essa segna, come sottolineato da Tesauro, «una significativa “correzione di rotta” rispetto al passato» nella misura in cui riconduce «il processo di produzione della normativa di dettaglio all'interno di un più appropriato quadro istituzionale»251.
Nel 2014, in virtù della delega conferita con il Regolamento di abilitazione, la Commissione ha adottato il Regolamento n. 651/2014 (c.d. Regolamento generale di esenzione per categoria) nell'ambito del quale ha specificato le condizioni di compatibilità di determinate categorie di aiuti, al ricorrere delle quali le misure predisposte dagli Stati sono considerate automaticamente compatibili con il mercato interno252. Tale strumento può essere considerato, come sottolinea
Calamia, come «una sorta di inquadramento normativo della prassi e degli orientamenti finora maturati dalla Commissione»253.