La nozione di aiuto di Stato e il potere di controllo della Commissione
2. Il potere di controllo della Commissione europea
2.2. Compensatory justification e trasparenza
Tutti gli atti individuati nel precedente paragrafo contribuiscono a delineare la disciplina degli aiuti di Stato. Tale disciplina, come mette in luce Tesauro, «si
250 Cfr. L. DANIELE, Diritto del mercato unico europeo, Milano, Giuffrè, 2006, pag.247 ss.
251 Cfr. G. TESAURO, Diritto dell'Unione europea, cit., pag.809. L'A. evidenzia inoltre come i regolamenti
del Consiglio (occorre ricordare infatti che accanto al regolamento di abilitazione la Commissione ha anche adottato il Regolamento di procedura n.659/99 del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'art. 108 TFUE) «riaffermano […] l'esigenza che il processo di produzione delle norme di diritto derivato non sia unicamente affidato ad atti di soft law della Commissione, ma avvenga – almeno in certa misura – mediante atti regolamentari in senso stretto, assunti dal Consiglio (previa consultazione del Parlamento europeo), in coerenza con il sistema di articolazione delle fonti già ampiamente sperimentato con riferimento alle norme antitrust (art. 101 ss)». Sul punto v. anche G. LUCHENA, Le incentivazioni economiche alle imprese tra politiche statali e decisioni comunitarie, Bari,
Cacucci Editore, 2012, pag.83.
252 Cfr. A.M.CALAMIA, Il diritto comunitario delle imprese e la concorrenza, cit., pag.165.
253 Cfr. A.M.CALAMIA, Il diritto comunitario delle imprese e la concorrenza, cit., pag. 165. In termini
analoghi si esprime anche G. TESAURO, Diritto dell'Unione europea, cit., pag.811, il quale sottolinea
come questi Regolamenti “codifichino” i precedenti orientamenti espressi nelle Comunicazioni della Commissione.
articola principalmente su tre ipotesi: gli aiuti regionali, gli aiuti settoriali, gli aiuti orizzontali»254. Essa «è ispirata a due principi di carattere generale ai fini della
valutazione di compatibilità; quello della contropartita e della trasparenza»255.
Il principio della contropartita (compensatory justification) comporta che l'aiuto, per poter essere dichiarato compatibile, deve contribuire alla realizzazione di un obiettivo di comune interesse europeo, deve cioè concorrere, come rileva Brancasi, «alla realizzazione delle politiche comunitarie»256. Esso comporta
inoltre che la compatibilità dovrà essere valutata nell'ambito comunitario e non in quello di un solo Stato membro257 e che il grado di distorsione della concorrenza
che ogni aiuto determina dovrà essere proporzionale all'obiettivo perseguito258.
Il criterio della trasparenza impone invece che si possa verificare la natura e la portata dell'aiuto, la forma dello stesso, l'obiettivo fissato, i mezzi finanziari impiegati e le ragioni di compatibilità259.
254 Cfr. G. TESAURO, Diritto dell'Unione europea, cit., pag.835. Sul punto si veda anche A.M.CALAMIA, Il
diritto comunitario delle imprese e la concorrenza, cit., pag.154 ss. Più specificamente, secondo Calamia, gli aiuti regionali sono volti a promuovere lo sviluppo di alcune zone particolarmente svantaggiate e trovano la loro base giuridica nelle lett. a) e c) del terzo paragrafo dell'art. 107 TFUE; gli aiuti settoriali riguardano alcuni settori produttivi in crisi, o soggetti ad una forte concorrenza o in grande crescita (come ad es. il settore dell'industria tessile, automobilistica, siderurgica, dei trasporti aerei, ferroviari, etc.) e sono riconducibili alla previsione di cui alla lett. c) dell'art. 107, par.3; infine, gli aiuti orizzontali, presentano un carattere trasversale e svolgono la funzione di far sviluppare talune attività connesse alla realizzazione di interessi comunitari (ad es. gli aiuti per la tutela dell'ambiente, gli aiuti per le PMI, gli aiuti per la ricerca, sviluppo e innovazione, etc.). Essi sono riconducibili alla deroga di cui all'art. 107, par.3, lett. c). Rileva ancora Calamia con riferimento a quest'ultima categoria di aiuti che «viene, pertanto, in gioco una più ampia discrezionalità della Commissione, la quale finisce per avere il volano per fare avanzare determinate politiche comunitarie in stretta connessione con gli interessi che via via possono emergere per la determinazione e lo sviluppo della costruzione europea». 255 Cfr. G. TESAURO, Diritto dell'Unione europea, cit., pag.835.
256 Cfr. A. BRANCASI, La tutela della concorrenza mediante il divieto di aiuti di Stato, cit., pag.44.
257 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 17 settembre 1980, relativa alla causa C-730/79, Philip Morris/Commissione, in cui la Corte evidenzia che «la Commissione è titolare di un potere discrezionale, il cui esercizio comporta valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario» (punto 24) e che «la compatibilità col Trattato dell'aiuto[...] deve essere valutata nell'ambito comunitario e non in quello di un solo Stato membro» (punto 26).
258 Cfr. A.M.CALAMIA, Il diritto comunitario delle imprese e la concorrenza, cit., pag.181. Tale criterio,
come rileva Calamia, prevede che «il grado della distorsione della concorrenza che ogni aiuto comporta deve essere valutato nel contesto comunitario e deve essere proporzionale all'importanza dell'obiettivo perseguito». L'A. sottolinea inoltre che «più i mercati sono integrati più gli aiuti devono essere controllati e valutati in relazione agli obiettivi del Trattato; in altri termini, essi devono trovare una giustificazione nel Trattato e devono in sostanza contribuire alla coesione economica e sociale della Comunità».
Il riconoscimento dell'ampio potere discrezionale di controllo della compatibilità degli aiuti di Stato ha consentito alla Commissione, come rilevato in dottrina, di «contribuire alla definizione di vere e proprie linee di politica industriale»260. Più specificamente, la disciplina sugli aiuti di Stato si pone al
confine, come sottolinea Tesauro, «tra l'integrazione negativa, fondata su semplici divieti, e l'integrazione positiva. L'attività di controllo della Commissione, infatti, si traduce, nella sostanza, in una canalizzazione dell'intervento pubblico verso obiettivi di politica industriale che siano in sintonia con gli interessi dell'Unione»261.
Del resto, occorre considerare che, come mette in luce Merola, la politica degli aiuti di Stato «non è soltanto al servizio del mercato interno, ma serve anche come strumento di coordinamento per la convergenza delle politiche economiche nazionali»262 ed è inoltre funzionale «al perseguimento di obiettivi […] di
efficacia della spesa pubblica nazionale e di ottimizzazione di utilizzo delle scarse risorse disponibili»263.
260 Cfr. G. TESAURO, Diritto dell'Unione europea, cit., pag.807.
261 Cfr. G. TESAURO, Diritto dell'Unione europea, cit., pag.807-808. L'A. rileva inoltre che in tal modo
l'Unione europea «è andata definendo e consolidando una sua politica industriale, in via indiretta e perciò stesso secondo alcuni anche più insidiosa, in aggiunta e talvolta non in sintonia con quella di uno o più Stati membri». Tesauro si sofferma inoltre sul rapporto tra Unione e Stati membri con riguardo alle scelte di politica economica, evidenziando che «alla luce di un'evoluzione costante e trasparente della prassi, si rileva un criterio ispiratore alquanto preciso e solido […]: la responsabilità degli Stati membri in tema di politica economica […] non consente alcuna indulgenza per misure che infrangano i divieti e le incompatibilità presenti nella disciplina del mercato interno e della concorrenza. In breve, tra responsabilità e autonomia degli Stati nelle scelte di politica economica ed industriale, da una parte, e regime del mercato interno e della concorrenza, dall'altra, l'accento si è andato progressivamente spostando verso il secondo».
262Cfr. M. MEROLA, La politica degli aiuti di Stato nel contesto della crisi economico-finanziaria: ruolo e
prospettive di riforma, cit., pag. 223. In senso analogo v. anche G. LUCHENA, Le incentivazioni
economiche alle imprese tra politiche statali e decisioni comunitarie, cit., pag. 39, che sottolinea come la ricerca da parte degli Stati di «una proficua destinazione delle risorse non può prescindere dall'azione di coordinamento dinamico del polo comunitario, istituzionalizzato nella Commissione, per arginare le affluenze statali nel mercato. E, infatti, il riorientamento degli aiuti verso obiettivi orizzontali testimonia la consapevolezza, da parte dei pubblici poteri, di dover adeguare le strategie interne alle esigenze dell'integrazione verticale».
263 Cfr. M. MEROLA, La politica degli aiuti di Stato nel contesto della crisi economico-finanziaria: ruolo
e prospettive di riforma, cit., pag. 222. In particolare, Merola evidenzia che il controllo operato dalla Commissione sugli aiuti «incita (e di fatto costringe) gli Stati membri ad utilizzare le proprie disponibilità finanziarie per obiettivi di sviluppo e di crescita economica, nell'interesse generale». L'A. attribuisce alla politica degli aiuti di Stato un ruolo «“educativo”» e «pedagogico» nei confronti degli Stati membri, «al fine di promuovere un impiego adeguato delle risorse pubbliche e l'attuazione di
Il ruolo svolto dall'Unione sugli aiuti di Stato, osserva Brancasi, «non sembra essere più quello, originariamente delineato dal Trattato, di un semplice controllo preclusivo concepito essenzialmente in funzione di limitazione impeditiva delle politiche nazionali» ma «sembra ricorrere qualcosa di più di un semplice controllo». Infatti, «le politiche di finanziamento pubblico delle imprese sono ormai definite a livello europeo sia mediante le risorse che l'Unione stessa destina direttamente a tale scopo, sia per mezzo della predeterminazione del tipo di aiuti che gli Stati membri possono istituire con le loro risorse». La compatibilità degli aiuti risulta quindi strettamente connessa alla sua coerenza con gli indirizzi elaborati a livello europeo e con il coordinamento, effettuato a tale livello, delle politiche nazionali264.