Il conferimento di un vantaggio

Altra condizione necessaria ai fini della qualificazione di una misura come aiuto di Stato è che questa determini un vantaggio a favore del beneficiario, cioè «un beneficio economico che un'impresa non potrebbe ricevere in condizioni normali di mercato, ossia in assenza di intervento dello Stato»121_.

116 Cfr. Corte di Giustizia, 19 dicembre 2013, cit., punto 27. 117 Cfr. Corte di Giustizia, 19 dicembre 2013, cit., punto 37.

118 In senso conforme alle sentenza Essent e Vent de Coléré cfr. Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 10 maggio 2016, causa T-47/15, Repubblica federale di Germania/Commissione europea; Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione), dell'11 dicembre 2014, causa T-251/11, Repubblica d'Austria/Commissione europea; e anche Documento informativo della Commissione del 20.01.2016 C(2016) 131.final, relativo all'aiuto di Stato SA.38613 (2015/C9), Presunti aiuti di Stato illegali a favore dell'Ilva in amministrazione straordinaria.

119 Analogamente alla causa Essent, anche nella sentenza Vent de Coléré, cit., punti 35-36, la Corte ha distinto la misura oggetto di valutazione dalla sentenza PreussenElektra in quanto in quest'ultimo caso «le imprese private non erano incaricate dallo Stato […] di gestire una risorsa statale, ma erano vincolate ad un obbligo di acquisto mediante risorse finanziarie proprie. Pertanto, i fondi in discussione non potevano essere considerati una risorsa statale poiché in nessun momento erano sotto controllo pubblico e non esisteva nessun meccanismo […] di compensazione dei costi supplementari derivanti da tale obbligo di acquisto e con il quale lo Stato garantiva a tali operatori privati la copertura integrale dei suddetti costi supplementari».

120 Cfr. Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, cit., punto 65.

121 Così punto 66 della Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, cit.

Per determinare se la misura conferisce un vantaggio economico, come sottolinea la Commissione nella Comunicazione del 2016, occorre concentrarsi sull'effetto della stessa, essendo irrilevante sia lo scopo dell'intervento statale122_,

sia la forma che quest'ultimo può assumere. L'aiuto può infatti presentarsi non solo come concessione di vantaggi economici positivi, ma anche come intervento che riduca gli oneri economici che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa123_.

Espressiva di tale ampia nozione di vantaggio, declinata in termini di riduzione dei costi inerenti ad un'attività economica, è sicuramente la sentenza della Corte di Giustizia del 20 novembre 2003, relativa al caso GEMO124_{, pronuncia che}

peraltro presenta, ai nostri fini, un ulteriore profilo di interesse in quanto in essa si può scorgere un implicito riconoscimento di un fondamentale principio della politica ambientale europea, quello del “chi inquina paga”125_.

In tale occasione la Corte era stata chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale su una domanda relativa all'interpretazione dell'art. 92 TCE [attuale 107 TFUE], e in particolare a verificare se dovesse includersi nel raggio applicativo di tale norma un regime istituito da una legge francese che assicurava gratuitamente agli allevatori e ai macelli francesi il servizio di smaltimento delle carcasse animali126_.

122 Cfr. Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, cit., punto 4, in cui si può leggere che «la nozione di aiuto di Stato è un concetto giuridico oggettivo». Si vedano anche le Conclusioni dell'Avvocato Generale F.G. Jacobs presentate il 30 aprile 2002, causa C-126/01, punto 73, il quale parimenti evidenzia che la nozione di aiuto di Stato, conformemente a una consolidata giurisprudenza, è una nozione oggettiva e che l'art. 107, par. 1 non distingue le misure in base alle loro cause o ai loro scopi, ma le definisce in funzione dei loro effetti. Ciò non significa che le cause e gli scopi di una misura siano irrilevanti, ma solo che non possono essere prese in considerazione ai fini della qualificazione della misura come aiuto. Essi potranno eventualmente rilevare in una seconda fase, cioè quella relativa alla valutazione della compatibilità della misura ai sensi dell'art. 107, par. 2 e 3.

123 Cfr. Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, cit., punti 67 e 68.

124 Corte di Giustizia, sentenza del 20 novembre 2003, causa C-126/01, Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie/GEMO SA.

125 Su cui cfr. par.1 del capitolo III.

126 In realtà la questione presentava ulteriori profili problematici e in particolare quello relativo alla verifica dell'esistenza di un aiuto di Stato a favore delle imprese che si occupavano dell'eliminazione delle carcasse e che per tale servizio venivano remunerate dallo Stato e quello relativo all'esenzione per le imprese di distribuzione con un fatturato annuo inferiore ad una certa soglia dal pagamento di una tassa sull'acquisto di carne dovuta da chiunque avesse realizzato vendite al dettaglio, il cui gettito era

Ai fini dell'accertamento del requisito del vantaggio economico, richiamando la propria giurisprudenza, i giudici di Lussemburgo rilevano che il concetto di aiuto è più ampio di quello di sovvenzione127_{, dal momento che esso «può designare}

non soltanto prestazioni positive come le sovvenzioni, i prestiti o le assunzioni di partecipazione al capitale di imprese, ma anche interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un'impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono effetti identici»128_.

Fra i vantaggi indiretti che producono gli stessi effetti delle sovvenzioni, a giudizio della Corte è da ricomprendere anche «la fornitura di beni o di servizi a condizioni di favore»129_.

Nel caso di specie, la Corte evidenzia in primo luogo che «il servizio di raccolta e di eliminazione delle carcasse di animali e degli scarti di macellazione è fornito gratuitamente agli allevatori e ai macelli». Per verificare tuttavia se la gratuità del servizio integri la condizione richiesta dall'art.107 TFUE, occorre

destinato al finanziamento della raccolta e dell'eliminazione delle carcasse di animali e dei materiali di origine animale prelevati presso i macelli dichiarati non idonei al consumo umano o animale. Cfr. Conclusioni dell'Avvocato Generale F.G. Jacobs presentate il 30 aprile 2002, punti 24 ss. Sulla questione relativa alla compensazione di un servizio di interesse economico generale vd. infra.

127 In senso conforme cfr. Corte di giustizia, sentenza 16 dicembre 2010, causa C-239/09, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe GmbH & Co. KG/BVVG Bodenverwertungs- und-verwaltungs GmbH, punto30, in cui la Corte rammenta che «secondo giurisprudenza costante della Corte, la nozione di aiuto non comprende soltanto prestazioni positive, come sovvenzioni, prestiti o assunzione di partecipazioni al capitale delle imprese, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che di regola gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono identici effetti». In termini analoghi Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione), dell'11 dicembre 2014, causa T-251/11, Repubblica d'Austria/Commissione europea, punto 94, in cui il Tribunale rimarca che «per quanto riguarda […] l'esistenza di un vantaggio, secondo costante giurisprudenza il concetto di aiuto è più ampio di quello di sovvenzione, comprendendo non soltanto prestazioni positive, come le sovvenzioni stesse, ma anche interventi di Stato che, sotto varie forme, alleviano gli oneri gravanti normalmente sul bilancio di un'impresa e che, senza essere sovvenzioni in senso stretto, presentano la stessa natura e producono effetti identici. Inoltre, per quanto riguarda il settore fiscale, la Corte ha precisato che una misura mediante la quale le pubbliche autorità accordano a determinate imprese un'esenzione fiscale che collochi i beneficiari in una situazione finanziaria più favorevole di quella di altri contribuenti costituisce un aiuto ai sensi dell'art.107, paragrafo 1, TFUE. Allo stesso modo può costituire un aiuto di Stato una misura che conceda a talune imprese una riduzione di imposta o un rinvio di pagamento del tributo normalmente dovuto».

128 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 20 novembre 2003, cit., punto 28. 129 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 20 novembre 2003, cit., punto 29.

valutare, secondo la Corte, se ciò «possa essere considerato quale sgravio per le imprese di un onere altrimenti incombente sui loro bilanci»130_.

Accogliendo quindi implicitamente le conclusioni presentate dall'Avvocato generale Jacobs”, il quale, al fine di stabilire su chi dovessero gravare i costi generati dallo smaltimento dei rifiuti, aveva espressamente richiamato il principio del “chi inquina paga”131_{, la Corte evidenzia che «l'onere economico derivante}

dall'eliminazione delle carcasse di animali e degli scarti di macellazione dev'essere considerato come un costo inerente all'attività economica degli allevatori e dei macelli, […] infatti, dall'attività svolta da tali imprese scaturiscono prodotti e residui inutilizzabili e soprattutto nocivi per l'ambiente, la cui eliminazione incombe ai responsabili della loro produzione». Conseguentemente, conclude la Corte, «l'intervento delle pubbliche autorità diretto a liberare gli allevatori e i macelli da tale onere economico si profila come vantaggio economico idoneo a falsare la concorrenza»132_.

Ulteriore elemento da considerare al fine di verificare la sussistenza di un vantaggio è che la misura non costituisca una forma di compensazione dei costi sostenuti da un'impresa per la prestazione di servizi di interesse economico generale.

Tale criterio, noto appunto come “criterio della compensazione”133 _{trova la sua}

130 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 20 novembre 2003, cit., punto 29.

131 L'avvocato Jacobs si era avvalso del principio del “chi inquina paga” come strumento per stabilire se la misura in questione integrasse un aiuto di Stato, e più precisamente aveva utilizzato il suddetto principio come «strumento analitico per ripartire in base a criteri economici la responsabilità dei costi legati all'inquinamento». Nel condurre l'analisi della misura in questione egli aveva evidenziato che «nel settore dello smaltimento dei rifiuti, il principio “chi inquina paga” impone che i costi dello smaltimento dei rifiuti siano sopportati dal detentore degli stessi e/o dal fabbricante del prodotto causa dei rifiuti. Dal punto di vista economico, pertanto, non vi è dubbio che i costi dello smaltimento dei materiali pericolosi di origine animale siano imputabili agli allevatori, ai macelli e agli altri soggetti che producono e detengono tali materiali. Una misura statale che esoneri detti operatori dai costi in questione va quindi considerata come un vantaggio economico che può costituire un aiuto di Stato. La prestazione gratuita del servizio di smaltimento dei rifiuti di cui trattasi ha in pratica gli stessi effetti di una sovvenzione diretta che miri a compensare le imprese per le spese da esse sostenute per lo smaltimento dei propri rifiuti» Cfr. Conclusioni dell'Avvocato Generale F.G. Jacobs presentate il 30 aprile 2002, causa C-126/01, punti 64 ss.

132 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 20 novembre 2003, cit., punti 30-33.

133 Secondo tale criterio la compensazione degli oneri addizionali derivanti all'impresa dall'adempimento di un obbligo di servizio pubblico non potrebbe essere qualificata come vantaggio, ma solo come un

origine proprio in una sentenza relativa alla qualificazione in termini di aiuto di Stato di un regime introdotto da una legge francese di recepimento di una direttiva comunitaria volta a garantire la tutela dell'ambiente134_.

Si tratta in particolare della sentenza della Corte di Giustizia del 7 febbraio del 1985135_{, avente ad oggetto, tra l'altro, la valutazione della compatibilità della}

direttiva n.75/439/CEE, relativa all'eliminazione degli oli usati, con le esigenze della libera concorrenza e in particolare con gli artt.92-94 del Trattato.

La summenzionata direttiva prevedeva in particolare in alcune sue disposizioni (artt.13 e 14) la possibilità per gli Stati di concedere alle imprese di raccolta e/o di eliminazione degli oli usati, come contropartita degli obblighi loro imposti in forza della stessa direttiva, una indennità che non superasse le spese annuali ed effettive connesse all'erogazione di tale servizio.

In questa pronuncia, accogliendo le osservazioni presentate dalla Commissione e dal Consiglio, che avevano sostenuto che nella fattispecie si trattasse non di aiuti di Stato ai sensi degli artt.92 ss. del Trattato, ma della «contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese di raccolta o di eliminazione»136_{, la Corte}

dichiara che le indennità in questione non costituiscono aiuto di Stato, ma il

corrispettivo ovvero come una contropartita per l'assolvimento di detto servizio e quindi escluderebbe la qualificazione della misura in termini di aiuto. Per una ricostruzione del criterio della compensazione cfr. D. GALLO, Accesso ai servizi di interesse economico generale e aiuti di Stato, in Quattro studi in

materia di aiuti di Stato, a cura di P. DE CATERINI, Bari, Cacucci Editore, 2008, pag. 102 ss. L'autore

richiama l'argomentazione formulata dall'Avvocato generale Tizzano nelle conclusioni alla sentenza Ferring, il quale non si era limitato a negare l'esistenza del vantaggio, ma aveva riconosciuto al finanziamento erogato dallo Stato all'impresa incaricata del servizio pubblico «la funzione di riequilibrare una situazione originariamente e strutturalmente sfavorevole a detta impresa, alla quale è imposto dallo Stato l'assolvimento di una missione di carattere generale». Sottolinea ancora Gallo che «l'impresa esercente un pubblico servizio opera in una posizione svantaggiata ed è proprio per questa ragione, come si è detto, che gode di un finanziamento pubblico capace di compensare gli oneri ad essa imposti». Sul punto cfr. anche Conclusioni dell'Avvocato Generale F.G. Jacobs presentate il 30 aprile 2002, punti87-132. Più in generale sui SIEG si vd.C.E. BALDI, La disciplina comunitaria degli aiuti di

stato. Manuale critico ad uso delle amministrazioni e delle imprese, cit., pag.395 ss.

134 Cfr. sul punto le conclusioni dell'Avvocato Generale F.G. Jacobs presentate il 30 aprile 2002, punto 97. In dottrina si veda D. GALLO, Accesso ai servizi di interesse economico generale e aiuti di Stato,

cit., pag. 100.

135 Corte di Giustizia, sentenza del 7 febbraio 1985, causa C-240/83, Procuratore della Repubblica/ADBHU Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (Associazione per la tutela dei combustori di oli usati).

136 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 7 febbraio 1985, causa C-240/83, cit., punti 2.1 e 2.2 della parte in fatto e 18 della parte in diritto.

compenso per il servizio erogato dalle imprese di raccolta e smaltimento137_.

Tale “criterio della compensazione” è stato poi ribadito e portato a compimento nella nota sentenza Altmark138 _{nella quale i giudici dell'UE hanno precisato che la}

compensazione dei costi connessi alla prestazione di servizi di interesse economico generale può sottrarsi alla qualificazione in termini di aiuto di Stato se ricorrono quattro condizioni cumulative.

In particolare, secondo la Corte di Giustizia, «in primo luogo, l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro […]. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l'impresa beneficiaria rispetto alle imprese concorrenti. […] In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento. […] In quarto luogo, quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e dotata dei mezzi [necessari] al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi»139_.

137 Cfr. Corte di Giustizia, sentenza del 7 febbraio 1985, causa C-240/83, cit., punti 16-21.

138 Corte di Giustizia, sentenza del 24 luglio 2003, causa C-280/00, Altmark Trans GmbH, Regierungspräsidiuum Magdeburg/ Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH.

La difficoltà di verificare se il beneficio è ottenuto in condizioni normali di mercato ha indotto la giurisprudenza e la Commissione ad elaborare il criterio dell'operatore in un'economia di mercato140_{. Tale criterio, come evidenzia la}

Commissione nella Comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato «è stato sviluppato in relazione a diverse operazioni economiche»141_{, in cui i soggetti}

pubblici possono presentarsi, mutuando un'efficace espressione di Sebastiani, «con “cappelli differenti”: come investitori, creditori, garanti, acquirenti o venditori»142_{, per valutare se il comportamento degli enti pubblici determini la}

concessione di un vantaggio.

A tal fine si considera il comportamento tenuto dall'ente e lo si paragona a quello di operatori privati simili che operano in normali condizioni di mercato, attraverso una valutazione ex ante che tenga conto delle informazioni disponibili alla data in cui l'intervento è stato deciso. Come evidenzia la Commissione, «l'elemento decisivo è […] costituito dal fatto che gli enti pubblici abbiano agito come avrebbe fatto un operatore in un'economia di mercato in una situazione

140 Sul criterio dell'operatore in un'economia di mercato cfr. M. SEBASTIANI, Il principio dell'investitore di

mercato, 2010, in www.astridonline.it. L'A. ricostruisce la genesi del criterio rilevando che i primi casi di ricorso ad esso si riscontrano a cavallo tra gli Anni '70-'80 e sono incentrati perlopiù sulle imprese pubbliche in veste di beneficiari degli aiuti. Ciò in ragione del fatto che in quel periodo una parte significativa dell'economia degli Stati membri era controllata da imprese pubbliche e gli Stati avevano interesse a rafforzare «i campioni nazionali» tanto più in considerazione dell'avvio del processo delle liberalizzazioni. Pertanto «la particolare attenzione era giustificata dalla necessità di limitare la dominanza delle imprese pubbliche all'interno di ciascuna economia, da un lato, e di abbattere gli ostacoli ai processi di liberalizzazione». Il criterio in esame trova peraltro una sua esplicazione proprio nelle condizioni elaborate dalla sentenza Altmark al fine di escludere la sussistenza di un aiuto di Stato. 141 Cfr. Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107,

paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, cit., punto 74. In particolare «per individuare la presenza di aiuti di Stato nel caso di investimenti pubblici […] gli organi giurisdizionali dell'Unione hanno elaborato il “criterio dell'investitore in un'economia di mercato”: al fine di stabilire se l'investimento di un ente pubblico costituisca un aiuto di Stato, è necessario valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili che opera alle normali condizioni di un'economia di mercato avrebbe realizzato l'investimento in questione. Analogamente, al fine di esaminare se la rinegoziazione del debito da parte dei creditori pubblici comporti aiuti di Stato, gli organi giurisdizionali dell'Unione hanno elaborato il “criterio del creditore privato”, confrontando il comportamento del creditore pubblico a quello di un ipotetico creditore privato che si trovi in situazione analoga. Infine, per valutare se una vendita effettuata da un ente pubblico comporti un aiuto di Stato, gli organi giurisdizionali dell'Unione hanno elaborato il “criterio del venditore privato”, che considera se il venditore privato operante in condizioni normali di mercato avrebbe potuto ottenere lo stesso prezzo o un prezzo migliore».

simile. In caso contrario, l'impresa beneficiaria ha ricevuto un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in condizioni di mercato normali, che l'ha posta in una condizione più favorevole rispetto ai suoi concorrenti»143_.

Un ulteriore elemento da tenere in considerazione nell'accertamento del vantaggio è costituito dall'individuazione dell'effettivo beneficiario dell'aiuto, dal momento che, come sottolinea la Comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato del 2016, «il vantaggio può essere trasferito a imprese diverse da quelle alle quali le risorse statali sono direttamente trasferite»144_{. In tal caso ci sarebbe un}

vantaggio indiretto. Può anche succedere che una certa misura costituisca al