L’adesione al Pon per la scuola nel quadro delle risorse per l’istruzione

Negli ultimi decenni è stata più volte ribadita l’importanza strategica del-l’investimento nel cosiddetto capitale umano e nell’ultimo decennio di for-te arretramento dell’economia italiana è stato da più parti ripetuto che il rafforzamento del sistema scolastico rappresenta un obiettivo strategico per trovare nuove occasioni di sviluppo e di crescita, così da poter inver-tire la rotta e tornare ad affrontare con successo anomalie e ritardi che condizionano la modernizzazione del nostro Paese addirittura dalla sua unità. Eppure, come sottolineato da Peragine e Viesti nella disamina della spesa per l’istruzione¹¹basandosi sui dati del rapporto Oecd 2014, la spe-sa per l’istruzione scolastica in Italia, normalizzata rispetto al numero di studenti, è lievemente inferiore rispetto alla media internazionale e signi-ficativamente inferiore rispetto alla media europea; pur mostrandosi più alta nella scuola primaria e in media con l’Unione europea, è decisamente più bassa nella scuola secondaria, rispetto agli standard internazionali e a tutti i Paesi europei, compresi quelli della fascia mediterranea. «La spesa per studente cresce del 3% fra il 2000 e il 2005; ancora del 4% fra il 2005 e il 2008, ma poi si riduce drasticamente nel triennio successivo. Fra il 2008 e il 2011 si contrae di ben l’11,5%. Nello stesso periodo, pur segnato dalla crisi internazionale, la spesa per studente continua ad aumentare nei paesi

11. In ASSO P.F. et al. 2015

Oecd del 5,4% e negli stessi paesi dell’Ue del 2,7%» (Asso et al. 2015, p.

140).

Attraverso i Ministeri di istruzione, economia e affari esteri il principale finanziatore dell’istruzione in Italia è lo Stato centrale, che copre circa l’80%

della spesa complessiva, destinata soprattutto al pagamento dei salari del personale docente e tecnico amministrativo. Gli enti locali si occupano del-la spesa per le funzioni accessorie, come del-la fornitura di mensa, trasporti e manutenzione degli edifici scolastici, mentre le amministrazioni regionali coprono principalmente il diritto allo studio e la fornitura di servizi occa-sionali, con una percentuale residuale che nel periodo 2002-2012 è oscillata dal 2,6% al 4,1%. Se la riduzione della spesa ha riguardato tutti i livelli di governo – quella centrale si riduce a partire dal 2008, quella degli enti locali dal 2010 e quella regionale dal 2011 – nel periodo 2008-2012 la ridu-zione più consistente è stata quella relativa a circa il 10% per il personale scolastico, a fronte di una riduzione dell’1% del numero di studenti. Il con-tenimento della spesa in questo periodo è stato inoltre dovuto al blocco dei salari, intervenuto nel 2008 e proseguito negli anni successivi (Asso et al.

2015). In questo quadro, le rilevazioni OCSE PISA riportano un basso livel-lo negli apprendimenti dei quindicenni italiani nel confronto con gli altri Paesi sviluppati, con una media nazionale abbassata soprattutto dai livelli più bassi raggiunti dagli studenti delle regioni meridionali. La differenza negli apprendimenti è confermata dalle prove nazionali Invalsi. «Nei tre gradi scolari oggetto delle rilevazioni Invalsi che appartengono al primo ciclo d’istruzione e in tutte e tre le materie testate la componente di va-riabilità tra scuole e tra classi è maggiore nell’Italia meridionale e insulare rispetto all’Italia centrale e settentrionale. Questo significa che non solo i ri-sultati nelle prove sono al sud e nelle isole complessivamente più bassi, ma anche che essi differiscono maggiormente da una scuola all’altra e da una classe all’altra rispetto a quanto accade nel resto dell’Italia: il sistema sco-lastico è dunque nel mezzogiorno non solo meno efficace ma anche meno capace di assicurare agli alunni le stesse opportunità educative» (Rapporto Prove Invalsi 2018, p. 11).

A queste considerazioni si aggiunge il fallimento formativo precoce che nel suo perdurare nei decenni, come ricordato nel Rapporto 2018 della

“Cabina di regia per la lotta alla dispersione scolastica e alla povertà educa-tiva”, presieduta da Marco Rossi Doria, comporta una perdita economica in termini di PIL e di coesione territoriale e sociale. Tutto ciò concorre a delineare l’emergenza della dispersione scolastica; fenomeno pluridimen-sionale che, come concorda la vastità di esperienze, riflessioni e studi degli ultimi decenni, è possibile contrastare attraverso azioni concertate con tut-ti gli attori educatut-tivi e sociali. «Il fenomeno della dispersione scolastut-tica

è strettamente correlato alla difficoltà della scuola di aprirsi, farsi comu-nità educante e mettersi in rete con i propri territori di appartenenza. I territori sono segnati da profonde differenze in termini di spazi, servizi, attività culturali e produttive, condizioni occupazionali, culturali, sociali.

Veri e propri baratri in certi casi, che hanno il potere di condizionare le stesse regole di ingaggio della sfida educativa» (Save the Children 2017).

Se per contrastare la Povertà Educativa (tema argomentato nei prossimi paragrafi) sono necessarie maggiori risorse anche economiche, a questo concorrono certamente le finalità del PON per la scuola; negli ultimi due decenni la Comunità europea infatti ha deciso di investire pesantemente nell’ambito dell’istruzione, soprattutto dopo che il Consiglio europeo di Lisbona del 2000 ha riconosciuto questo ambito quale fattore di crescita e sviluppo economico, rinnovando l’impegno nel 2006, sempre avvalendo-si dei programmi settennali dei Fondi Strutturali di Investimento. Questi fondi servono appunto per fornire risorse aggiuntive utili al raggiungi-mento dei benchmark europei – percentuale di giovani che abbandonano prematuramente gli studi, percentuale di quindicenni con scarsa capacità di lettura, percentuale dei quindicenni con scarse competenze in matema-tica, percentuale dei giovani che completano gli studi secondari superiori – valorizzati per l’Italia tramite la Banca dati Dps-Istat “indicatori territoriali per le politiche di sviluppo”.

Le due programmazioni precedenti – 2000-2006 e 2007-2013 – per l’I-talia sono state destinate alle sole regioni appartenenti all’obiettivo con-vergenza – Calabria, Campania, Sicilia e Puglia – e soprattutto, a fronte del contenimento della spesa avvenuto in relazione alla crisi economica, queste risorse sono state importanti per il miglioramento degli obiettivi di benckmark. La principale novità del PON per la scuola, relativo alla pro-grammazione 2014-2020 è l’estensione del suo intervento all’intero territo-rio nazionale, pur modulando la spesa nelle tre aree economiche a favore di quella più svantaggiata¹². Come per le due precedenti programmazioni, l’attuazione del PON per la scuola si avvale di avvisi pubblici, emanati dall’Autorità di Gestione (AdG) in favore dei beneficiari. Per usufruire di queste risorse aggiuntive quindi i beneficiari, quali le istituzioni scolastiche 12. Il Fondo Sociale Europeo (FSE) e il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FE-SR) nel programma sono suddivisi percentualmente a scalare dalle regioni appar-tenenti all’area meno sviluppata (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia), alla posizione intermedia di quelle appartenenti all’area in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna) fino a quelle dell’area più sviluppata (Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Umbria e Veneto). La Val d’Aosta e le provincie autonome di Trento e Bolzano non entrano nella gestione del programma da parte dell’Autorità di Gestione presso il MIUR.

statali dotate di autonomia finanziaria, sono tenuti a rispondere attraverso la candidatura di un progetto rispondente alle finalità dell’avviso. Una vol-ta che l’AdG ha valuvol-tato e autorizzato i progetti presenvol-tati dai beneficiari, questi ultimi possono gestirlo, realizzando le attività previste in favore dei destinatari, quali gli studenti, ma pure i genitori o il personale scolastico.

Nel periodo dal 2014 al 2018 è possibile suddividere l’attuazione del PON per la scuola in tre fasi. La prima fase, relativa al primo biennio, ha visto il finanziamento delle azioni per il miglioramento delle infrastrutture e delle dotazioni tecnologiche delle istituzioni scolastiche (Asse II – Infra-strutture per l’istruzione). La seconda fase, aperta nel 2016, ha avviato la promozione di interventi formativi finanziati con il Fondo FSE e rivolti al personale scolastico. La terza fase, avviata sul finire del 2016 e rafforzata nei due anni successivi, è stata caratterizzata dalla pubblicazione di 16 av-visi aventi come destinatari gli studenti delle scuole statali di ogni ordine e grado, con l’obiettivo di migliorare le loro competenze e contrastare la dispersione scolastica.

Gli avvisi emanati nella terza fase del PON per la scuola sono quasi completamente riferiti alla Priorità di Investimento (10.i): «Ridurre e pre-venire l’abbandono scolastico precoce e promuovere la parità di accesso all’istruzione prescolare, primaria e secondaria di elevata qualità, inclusi i percorsi di istruzione (formale, non formale e informale) che consentono di riprendere i percorsi di istruzione e formazione». Come mostra la figura 1, ogni avviso specifica i destinatari, frequentanti i diversi gradi e ordini dell’istruzione scolastica e quattro costituiscono una seconda edizione del medesimo tema.

Dato che l’attuazione del programma e quindi l’erogazione delle ri-sorse aggiuntive ai beneficiari è condizionata in prima istanza dalla loro adesione nella fase di candidatura, è utile fare riferimento alle percentua-li di istituzioni scolastiche che hanno presentato progetti in risposta agpercentua-li specifici avvisi. Sul totale dei sedici bandi della terza fase del Programma, la media dell’adesione è stata il 39,% delle istituzioni scolastiche potenzial-mente beneficiarie, dove il comportamento nelle tre macroaree di sviluppo economico ha seguito la diversa entità di allocazione finanziaria, ma anche la maggiore familiarità con il Programma da parte delle regioni che han-no potuto usufruire anche della precedente Programmazione (Area mehan-no sviluppata 55,3%; Area in transizione 34,4%; Area più sviluppata 31,8%).

Scendendo più nel dettaglio, la regione che presenta la minore adesio-ne dei propri beadesio-neficiari, sia rispetto alla propria macroarea che in assoluto su tutto il territorio nazionale è il Veneto. Invece la maggiore adesione fra le istituzioni scolastiche dell’area più sviluppata è in Umbria, mentre fra quelle dell’area in transizione è il Molise, che supera sempre la

percen-Figura 1: Avvisi della terza fase del programma e destinatari.

tuale di adesione delle scuole della Basilicata, che nella macroarea meno sviluppata ha l’adesione più bassa per tutti i sedici avvisi. La minore ade-sione della Basilicata rispetto alle altre regioni della medesima macroarea economica probabilmente dipende dalla minore familiarità con il Program-ma, dato che non ha usufruito della Programmazione precedente. Come adesione media ai sedici avvisi, la regione più “virtuosa” risulta la Campa-nia (62,5%); tuttavia nel caso dell’avviso n. prot. 10862/2017 presenta una percentuale inferiore ad altre due della medesima macroarea economica e ciò potrebbe essere stato determinato dalla contemporanea presenza del-l’avviso “scuola viva”, sempre finalizzato al contrasto della dispersione scolastica ed emanato dalla regione Campania nell’ambito del POR.

La presentazione di progetti da parte di percentuali variabili di istitu-zioni scolastiche statali dotate di autonomia finanziaria non è di per sé garanzia che a farlo siano le scuole che hanno maggiormente bisogno di realizzare interventi perequativi, utili al raggiungimento dei livelli stabili-ti nei benchmark europei. Per questo la valutazione dei progetstabili-ti presentastabili-ti comprende una parte del punteggio determinato quantitativamente dalla misurazione del livello di disagio, che l’AdG calcola per tutte le istituzio-ni scolastiche beneficiarie del singolo avviso. In fase di valutazione e in caso di parità della qualità della proposta progettuale, l’attribuzione di tale punteggio quantitativo pre-assegnato, basato sul disagio, consente

al-le scuoal-le di avanzare nella graduatoria per l’autorizzazione del progetto.

D’altra parte la sola visione del punteggio basato sugli indicatori di di-sagio di tutte le istituzioni scolastiche beneficiarie dell’avviso consente di esaminare la loro adesione in relazione allo stesso indice di disagio, come fatto nel presente contributo, ma consentirà anche, nei prossimi anni della programmazione, di analizzare le possibili variazioni di questo punteggio, in relazione alla differente quantità e qualità di partecipazione al PON per la scuola.

I quattro indicatori del disagio, come specificato in tutti gli avvisi già emanati sono:

1. disagio negli apprendimenti (INVALSI, 2015/2016);

2. tasso di abbandono (MIUR, Ufficio di Statistica, 2015/2016);

3. stato socio-economico culturale (INVALSI, 2015/2016);

4. deprivazione territoriale (ISTAT, 2011).

Il presente contributo si propone di misurare l’adesione delle istitu-zioni scolastiche all’offerta di finanziamento, ponendo tale dimensione in relazione alla situazione di disagio di queste ultime; andremo pertanto ad analizzare – da un punto di vista quantitativo – una cross-section di N pia-ni, cogliendone l’effetto attraverso l’introduzione di una variabile dummy spiegata da quattro regressori, rappresentati dai quattro indicatori valutati quantitativamente dall’AdG in fase di valutazione.

Nella misurazione della volontà o capacità di adesione prenderemo a riferimento la fase di candidatura dell’avviso “Inclusione sociale e lotta al disagio n. prot. 10862/2017”, cioè il primo della terza fase. Gli avvisi della prima fase del PON per la scuola, dedicati al finanziamento delle azio-ni per il miglioramento delle infrastrutture e delle dotazioazio-ni tecnologiche delle istituzioni scolastiche ha visto adesioni molto elevate e data la già citata riduzione della spesa pubblica nazionale a fronte della sempre mag-giore insistenza sull’emergenza dispersione scolastica, l’avvio della terza fase, con gli interventi formativi destinati agli studenti, era piuttosto atte-sa. L’inquadramento dell’avviso 10862/2017 nella priorità d’investimento 10.i “Ridurre e prevenire l’abbandono scolastico precoce e promuovere la parità di accesso all’istruzione prescolare, primaria e secondaria di elevata qualità, inclusi i percorsi di istruzione (formale, non formale e informa-le) che consentano di riprendere percorsi di istruzione e formazione” lo rendono paradigmatico delle finalità del programma stesso e per questo motivo è reso oggetto della presente analisi.