che le strategie di sviluppo rurale potrebbero dare allo sviluppo di questi territori. In questo senso il sostegno allo sviluppo rurale e lo sviluppo delle aree urbane non sono concetti tra loro in conflitto (Pascucci, 2008).
Il Regolamento (CE) 1698/2005 relativo allo sviluppo rurale non definisce con pre- cisione un set di interventi esplicitamente e specificamente orientati alle aree periurbane degli Stati membri, ma si limita a delineare un principio generale che è quello per il quale è necessario considerare la varietà dei contesti rurali presenti nell’Unione e le relazioni con il tessuto urbano per affrontare efficacemente le stra- tegie di sviluppo sostenibile che si intendono finanziare anche attraverso le misure di sviluppo rurale. In altre parole, non è stata predisposta a priori una differente strategia per i diversi ambiti territoriali europei, né assi o misure di intervento diffe- renziate, ma, al contrario, è stato rafforzato il principio per il quale ad aree rurali diverse corrispondono opportunità e criticità differenti che debbono essere specifi- camente affrontate.
Nonostante questi limiti, la “questione periurbana” è stata affrontata in Italia dal Piano Strategico Nazionale (PSN) e dai Piani di Sviluppo Rurale (PSR) delle Regioni.
L’analisi del contesto socio-economico del territorio rurale italiano è caratterizzato da un processo di classificazione in cui il tema dell’integrazione urbano-rurale si è tradotto nell’individuazione di una tipologia di macro-area di intervento di tipo urbano (macro-area A “Poli urbani”). Il PSN indica le principali caratteristiche di tali macro-aree: elevata densità demografica (1.049 abitante/kmq), alta densità abi- tativa e bassa densità d’uso agricolo del suolo (in termini di Sau/superficie territo- riale), elevata redditività della terra (oltre 5.000 euro/ha di Sau) ed elevata competi- tività degli usi del suolo tra agricoltura e altri settori (perdita di circa il15% della Sau tra il 1990 e il 2000), presenza di una parte rilevante dell’agro-industria (30% degli addetti totali del comparto). Sotto il profilo ambientale l’analisi proposta dal PSN indica come criticità specifica delle aree urbane la coesistenza di aree forte- mente suscettibili agli effetti delle attività antropiche e aree a forte valenza paesag- gistico-naturalistica.
Complessivamente l’analisi indica alcuni fabbisogni specifici delle aree urbane ita- liane e delle attività agricole qui localizzate:
- presenza di un forte consumo di suolo e di risorse idriche, soprattutto per effetto della forte competizione esercitata dagli altri settori dell’economia;
- processi di inquinamento delle risorse naturali;
- frammentazione e scarsi standard qualitativi della produzione agricola e agro- alimentare;
- congestione di imprese agro-alimentari; - bassa innovazione tecnologica e organizzativa;
- scarsa diffusione di attività multifunzionali nelle aziende agricole;
- sviluppo inadeguato di filiere corte in mercati locali con alte potenzialità di penetrazione.
Per rispondere a tali fabbisogni il PSN suggerisce di muoversi in tre direzioni prin- cipali:
sostenere i processi di regolazione dell’uso delle risorse mediante l’integrazione delle misure di sviluppo rurale con gli strumenti di pianificazione fisica e socio- economica;
rafforzare le capacità di utilizzazione e fruizione sostenibile delle risorse finanzian- do progetti individuali con misure di sviluppo rurale specifiche;
accrescere la complementarità tra usi delle risorse in ambito periurbano e usi delle risorse in ambito rurale promuovendo progetti integrati territoriali o di filiera. Il primo aspetto concerne la necessità di adottare un sistema di vincoli e di oppor- tunità nell’uso delle risorse con priorità per le risorse scarse quali il suolo e l’acqua. In tal senso il PSN indica la necessità di prevedere uno stretto raccordo tra politiche per lo sviluppo rurale e strumenti per la pianificazione del territorio regionale, sia in termini fisici (piani urbanistici, piani territoriali di coordinamento, ecc.) che socio-economici (piani strategici regionali, ecc.).
L’altro aspetto riguarda l’esigenza di utilizzare un set di misure particolarmente orientate alla crescita dei fattori di competitività economica e sostenibilità ambien- tale.
Il terzo aspetto concerne infine il bisogno di agire sulla complementarità dei siste- mi territoriali e delle filiere per non isolare le aree periurbane dalle dinamiche complessive del sistema agricolo e rurale del territorio regionale, bensì accrescere le relazioni tra territori e operatori.
In generale il PSN traccia un approccio che sembra in grado di rispondere con effi- cacia ai fabbisogni delle aree periurbane italiane e i PSR, nella loro maggioranza, precisano ulteriormente le modalità di intervento nell’ambito di tale strategia gene- rale.
inesistenza di strumenti normativi efficaci per la gestione territoriale.
Infine, una limitazione grave è intervenuta in sede di negoziazione dei PSR con la Commissione europea quando si sono definiti i criteri territoriali per l’applicazione della misura destinata alla diversificazione delle attività agricole. Le Regioni, nella loro stragrande maggioranza, avevano infatti indicato nella prima stesura dei PSR l’opportunità di allargare le aree beneficiarie della misura a tutto il territorio regio- nale in considerazione anche del ruolo che la multifunzionalità può svolgere per contrastare il declino delle aziende agricole e la diminuzione dell’occupazione di settore in tutte le aree dove questi fenomeni si presentano, compresi i Poli urbani. In particolare, veniva proposto che il sostegno alle produzioni di energia da fonti rinnovabili e gli incentivi alla multifunzionalità (agricoltura sociale, fattorie didatti- che, ecc.) e all’offerta agrituristica potessero interessare anche le aree urbane e periurbane.9
Ma, in sede di negoziato per l’approvazione dei PSR, i Servizi della Commissione hanno fatto valere una posizione rigidamente preclusiva all’utilizzo, nei Poli urba- ni, delle misure dell’Asse 3 e in particolare di quella destinata alla diversificazione delle attività aziendali, in omaggio alla concezione del territorio rurale ancora pre- valente negli ambienti comunitari e in ambito OCSE (Orgenizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico), che sottovaluta le problematiche specifi- che delle aree periurbane ed è sostanzialmente legata in modo esclusivo ai due indicatori tradizionali: densità della popolazione e incidenza degli addetti agricoli sul totale degli occupati.
Alle aree periurbane è, pertanto, precluso l’accesso alla misura “diversificazione delle attività aziendali” e a progetti integrati territoriali (PIT) finalizzati a utilizzare anche le misure dell’Asse 3, ostacolando in tal modo un utilizzo integrato dei fondi comunitari per promuovere azioni volte a favorire l’incontro tra bisogni nuovi delle popolazioni urbane e un’offerta differenziata di beni e servizi che potrebbe essere organizzata nelle aree periurbane.