A partire dal 1971, con la Legge 1034, nel nostro sistema di giustizia amministrativa vige la regola del doppio grado di giurisdizione, a seguito della suddetta legge infatti che ha istituito i Tribunali amministrativi regionali, il Consiglio di Stato, che fino a quel momento era giudice unico diventa giudice di secondo grado ovvero d’Appello.
All’istituto la Legge 1034 dedica poche norme, tra le più significative sicuramente l’Art. 28 il quale dispone che contro le sentenze dei tribunali amministrativi “ è ammesso altresì ricorso al Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, da proporre nel termine di sessanta giorni dalla ricevuta notificazione (…) ”, prosegue poi il terzo comma, “ nei casi nei quali i tribunali hanno competenza di merito esclusiva, anche il Consiglio di Stato, nel decidere in secondo grado, ha competenza di merito o esclusiva. Infine il quarto comma prevede che “ In ogni caso, il Consiglio di Stato in sede di appello esercita gli stessi poteri giurisdizionali del giudice di primo grado “.
All’Art. 29 è previsto al primo comma che “ al giudizio d’appello si applicano le norme che regolano il processo innanzi al Consiglio di Stato (…)” , la
disposizione poi termina precisando che “ nel giudizio d’appello si osservano le norme dell’art. 24 sull’interruzione del processo e sulla sua riassunzione “81. Il Consiglio di Stato può essere altresì chiamato a pronunciarsi su eventuali questioni di incompetenza del Tribunale adito, come prevede l’Art. 31 della suddetta Legge, che al primo comma detta; “ il resistente o qualsiasi interveniente nel giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale possono eccepire l’incompetenza per territorio del tribunale adito (…) chiedendo che la relativa questione sia preventivamente decisa dal Consiglio di Stato” , l’istanza deve essere proposta a pena di decadenza, entro venti giorni dalla data di costituzione in giudizio82.
Sull’istanza il Consiglio di Stato provvede in camera di consiglio, e la decisione è vincolante per i tribunali amministrativi regionali.
L’incompetenza per territorio non costituisce, come prevede lo stesso art 31, motivo di impugnazione della decisione emessa dal tribunale amministrativo regionale.
Proseguendo nell’analisi delle norme che la Legge 1034 dedica all’Appello, l’Art. 33 prevede che le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali sono
81L’art. 24 prevede che la morte o la perdita di capacità di stare in giudizio di una delle parti
private o del suo rappresentante legale o la cessazione di tale rappresentanza produce
l’interruzione del processo […] . Il processo deve essere riassunto, a cura della parte più diligente, […] nel termine perentorio di sei mesi dalla conoscenza legale dell’evento
interruttivo[…]altrimenti si estingue.
82 Può tuttavia essere proposta successivamente quando l’incompetenza territoriale del
tribunale amministrativo regionale risulti da atti depositati in giudizio, dei quali la parte che propone l’istanza non avesse prima conoscenza; in tal caso l’istanza va proposta entro venti giorni dal deposito degli atti. L’istanza non è più ammessa quando il ricorso sia passato decisione. Comma secondo, art. 31 legge 1034/71
esecutive e il ricorso in Appello al consiglio di stato non sospende l’esecuzione della sentenza impugnata. Tuttavia, come prevede il secondo comma dell’art. 33, “ Il Consiglio di Stato su istanza di parte, qualora dall’esecuzione della sentenza possa derivare un danno grave e irreparabile, può disporre (…) che la esecuzione sia sospesa”. Su tale istanza poi il Consiglio di Stato provvede nella prima udienza successiva al deposito del ricorso.
Qualora il Consiglio, nel giudizio d’appello riconosca il difetto di giurisdizione o di competenza del tribunale amministrativo regionale o la nullità del ricorso introduttivo del giudizio di prima istanza, o l’esistenza di cause impeditive o estintive del giudizio, annulla la decisione impugnata senza rinvio, ai sensi dell’art. 34 primo comma , Legge 1034/71. In caso di errore scusabile invece, il Consiglio di stato può rimettere in termini il ricorrente per proporre l’impugnativa ala giudice competente, che deve essere indicato nella sentenza del Consiglio di Stato, o per rinnovare la notificazione del ricorso.
Se il Consiglio di Stato accoglie il ricorso per difetto di procedura o per vizio di forma della decisione di primo grado, annulla la sentenza impugnata e rinvia la controversia al tribunale amministrativo regionale, come prevede l’art. 35 primo comma; il rinvio ha luogo anche quando il Consiglio di Stato accoglie il ricorso contro la sentenza con la quale il tribunale amministrativo regionale abbia dichiarato la propria incompetenza. In ogni altro caso, il Consiglio di Stato decide sulla controversia. L’ultimo comma del suddetto articolo stabilisce infine che “ La riassunzione del giudizio davanti al tribunale amministrativo
regionale deve essere effettuata entro sessanta giorni dalla notificazione della decisione del Consiglio di Stato o, in difetto di notificazione, entro un anno dalla pubblicazione della decisione stessa”.
Un’altra significativa disposizione è contenuta nell’art. 93 del d.p.r. 31 agosto 1972, n. 760, secondo cui l’appello al Consiglio di Stato avverso le sentenze del TAR Trentino-Alto Adige ( sezione autonoma di Bolzano) deve essere deciso da una sezione del Consiglio di Stato di cui fa parte un consigliere del gruppo di lingua tedesca. Tale norma ha ricevuto attuazione dall’Art. 14 d.p.r. 6 Aprile 1984, n. 426, il quale ha previsto che, per gli effetti di cui al predetto art. 93, siano nominati due consiglieri di Stato, appartenenti al gruppo lingua tedesca della provincia di Bolzano, e che i ricorsi contro le decisioni della sezione autonoma di Bolzano siano attribuiti per la trattazione alle sezioni del Consiglio di Stato cui siano attribuiti i predetti consiglieri83.
Va aggiunto inoltre, per completezza, che una ulteriore singolarità del sistema è rappresentata dal fatto che avverso le sentenze del TAR per la Sicilia l’appello si propone, non già al Consiglio di Stato, bensì al Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana84, il quale a norma dell’Art. 23 St. Sic. E del L.lgs 6 maggio 1948, n. 654, esercita in tale regione sostanzialmente le medesime attribuzioni consultive e contenziose che il
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Art. 14, comma quarto, d.p.r. 6 Aprile 1984, n. 426, il quale precisa che del Collegio giudicante sui predetti ricorsi deve far parte almeno uno di essi.
Consiglio esercita in sede centrale, costituendo di questo in realtà una articolazione sia pure a composizione anomala85.
Occorre infine accennare all’art. 3686 della Legge 1034 il quale dispone che “ contro le decisioni pronunziate dal Consiglio di Stato in secondo grado sono ammessi il ricorso per revocazione, nei casi e nei termini previsti dall’art. 396 del codice di procedura civile, e il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione”.
Sulla base delle poche disposizioni sopraindicate, si nota come l’Appello sia stato qualificato come mezzo di riesame integrale della controversia decisa in prima battuta, vale a dire mezzo per denunciare l’ingiustizia della pronuncia emessa dal primo giudice.
Sotto altro profilo l’Appello al Consiglio di Stato può essere considerato in questa fase: come mezzo di gravame eliminatorio di tipo puro, nell’ipotesi in cui il secondo giudice rilevi la nullità del ricorso di primo grado o dichiari il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; come mezzo di gravame di tipo eliminatorio, quando ad esempio si accerti il difetto di procedura o il vizio di forma della sentenza impugnata e in genere in tutte le ipotesi di rinvio al primo giudice; come mezzo di gravame di tipo rinnovatorio, nelle ipotesi in cui il Consiglio decida l’intera controversia.
85Siffatta competenza è stata riconosciuta al Consiglio di giustizia amministrativa a seguito della
sentenza della Corte Costituzionale 12 marzo 1975, n. 61.
In conclusione possiamo dire che dalla Legge n. 1034/1971 si ricava il tendenziale principio secondo cui, attesi i rapporti di competenza e non di giurisdizione tra Consiglio di Stato e TAR, il giudizio d’appello rappresenta il tipico giudizio di riesame caratterizzato, secondo noti principi generali, da un lato dal divieto di reformatio in peius, e, dall’altro, dall’effetto devolutivo cioè dalla possibilità della riproposizione dell’intera controversia, esaminata in primo grado, dinanzi al giudice di secondo grado, il quale ha i medesimi poteri di cognizione e di decisione del primo giudice.