L’art 54 CAAS e la sua introduzione nel diritto dell’Unione

La prima – e ad oggi unica – codificazione del ne bis in idem internazionale in ambito europeo si rinviene nella Convenzione di Applicazione dell’Accordo di Schengen (CAAS)449, la quale fa parte del c.d. acquis di Schengen450. L’art. 54

448

Cfr. P. WECKEL, La Convention additionnelle à l’Accord de Schengen, in Rev. gén. droit int. pub., 1991, 421: “le souhait [formulait par Giscard d’Estaing] qu’en complément de l’intégration

économique soit réalisé un espace judiciaire européen, [a]vec la signature de la Convention de Schengen […] se réalise”.

449

Tale Convenzione, firmata dai medesimi contraenti dell’Accordo di Schengen (gli Stati del Benelux, Francia e Germania) il 19 giugno 1990 è pubblicata in GU 2000 L 239, 19.

169 della CAAS, ricompreso nel capitolo 3, intitolato “Applicazione del principio ne bis in idem”, del titolo III di quest’ultima, a sua volta intitolato “Polizia e sicurezza” prevede che “una persona che sia stata giudicata con sentenza definitiva in una Parte contraente non può essere sottoposta ad un procedimento penale per i medesimi fatti in un’altra Parte contraente a condizione che, in caso di condanna, la pena sia stata eseguita o sia effettivamente in corso di esecuzione attualmente o, secondo la legge dello Stato contraente di condanna, non possa più essere eseguita”.

Com’è noto gli accordi di Schengen sono stati inizialmente conclusi fra gli Stati del Benelux, Francia e Germania; in un momento successivo vi hanno aderito tutti gli altri Stati membri dell’Unione451. Tali accordi sono stati poi “incorporati” nel diritto dell’Unione europea, al fine di promuovere l’integrazione europea e, in particolare, consentire all’Unione di trasformarsi più rapidamente in uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia452. Il Protocollo n. 2 allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea ha infatti integrato il complesso di norme che formano l’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione, le quali trovano pertanto applicazione negli Stati membri a decorrere dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, nel maggio 1999 453. 450

Il cosiddetto acquis di Schengen comprende: a) l’Accordo fra i governi dei tre Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, firmato a Schengen, nel Granducato di Lussemburgo, il 14 giugno 1985; b) la Convenzione di applicazione dell’Accordo, firmata dai medesimi contraenti il 19 giugno 1990; c) i protocolli e gli accordi di adesione di altri Stati membri, le decisioni e le dichiarazioni adottate dal Comitato esecutivo istituito dalla Convenzione, nonché gli atti per l’attuazione della convenzione adottati dagli organi cui il Comitato esecutivo ha conferito poteri decisionali.

451

L’Italia ha dato esecuzione agli accordi con l. 30 settembre 1993, n. 388 ed è entrata a pieno titolo nello spazio Schengen il 27 ottobre 1997.

452

Cfr. il preambolo del Protocollo n. 2 allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea.

453

Ai sensi dell’art. 1 del protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea dal Trattato di Amsterdam, tredici Stati membri dell’Unione europea sono autorizzati a instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel campo di applicazione dell’acquis di Schengen, come definito nell’allegato al detto protocollo. In forza dell’art. 2, n. 1, primo comma, del protocollo, a decorrere dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, vale a dire a decorrere dal 1° maggio 1999, l’acquis di Schengen si applica immediatamente ai tredici Stati membri elencati nell’art. 1 del protocollo medesimo. In generale, sulla c.d. integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea, si v., tra i molti, B. NASCIMBENE,

L’incorporazione degli Accordi di Schengen nel quadro dell’Unione europea e il futuro ruolo del Comitato parlamentare di controllo, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1999, 731 ss.; con particolare

170 Il divieto di doppio processo è dunque parte di un accordo negoziato e concluso fuori dell’Unione europea e solo successivamente “incorporato” nel quadro di quest’ultima454.

L’art. 2 del Protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen affidava al Consiglio il compito di determinare la base giuridica di ciascuna delle disposizioni dell’acquis, individuandola, alternativamente, nel Trattato CE o nel titolo VI del Trattato sull’Unione europea (TUE). La base giuridica del ne bis in

idem codificato nell’art. 54 CAAS è stata individuata dal Consiglio negli artt. 34

TUE e 31 TUE che fanno parte del titolo VI del Trattato sull’Unione europea, intitolato “Disposizioni sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale”455.

Per quanto poi concerne la competenza della Corte di giustizia a pronunciarsi in via pregiudiziale sull’interpretazione dell’art. 54 CAAS, questa si fonda sull’art. 35 TUE, ai sensi del quale la Corte del Lussemburgo è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale, tra l’altro, “sull’interpretazione delle convenzioni stabilite in base al […] titolo [VI] e sull’interpretazione delle misure di applicazione delle stesse”456. Com’è stato evidenziato, la particolarità – se non addirittura l’unicità – delle questioni interpretative poste dagli accordi di Schengen, è che tali accordi non sono stati originariamente adottati dal Consiglio, che ne ha successivamente raccomandato l’adozione a tutti gli Stati membri, ma, come detto, sono stati inizialmente conclusi da alcuni Stati al di fuori del TUE; sentenza definitiva” e le condanne “patteggiate”, in Int’l Lis, 2003, 115 s.; L. SALAZAR, Il principio del ne bis in idem all’attenzione della Corte di Lussemburgo (I), in Dir. pen. proc., 2003,

908.

454

Le regole della CAAS sul ne bis in idem sono oggi applicabili in tutta l’Unione europea, inclusi in nuovi Stati membri (cfr. art. 3 dello Accession Act, in GUCE L 236 del 23 settembre 2003, p. 33 e l’ Allegato I, n. 2, p. 50), la Norvegia e l’Islanda. L’Irlanda ed il Regno Unito, che non sono immediatamente vincolati dalla CAAS, hanno chiesto di partecipare all’applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 54-58 CAAS. Le loro richieste sono state accettate dal Consiglio con due separate decisioni (cfr. per il Regno Unito la decisioni del Consiglio del 29 maggio 2000, in

GUCE L 131 del 1 giugno 2000, 43; per l’Irlanda la decisione del Consiglio del 28 febbraio 2002,

in GUCE L 64 del 7 marzo 2002, 20). Si v. sul punto il Commission Staff working document.

Annex to the Green paper On conflicts of Jurisdictions, cit., 45. 455

Cfr. le decisioni 1999/435/CE e 1999/436/CE, entrambe del 20 maggio 1999, in GUCE, 10 luglio 1999, L 176, 1 ss. e 17 ss.; più ampliamente sul punto A. CIAMPI, La nozione europea di “persona giudicata, cit., 115 s.

456

Sul punto, cfr. I. INGRAVALLO, Il ne bis in idem nel processo penale secondo una recente sentenza della Corte di giustizia, in Dir. Un. europea, 2003, 497; L. SALAZAR, Il principio del ne bis in idem all’attenzione della Corte di Lussemburgo, cit., 908, cui si rinvia anche per i necessari riferimenti bibliografici.

171 nondimeno, in forza dell’avvenuta integrazione nel diritto dell’Unione, essi possono essere considerati, ai fini dell’esercizio della competenza in via pregiudiziale della Corte di giustizia, alla stregua di convenzioni stabilite ai sensi del Titolo VI457.

Ciò detto, si tratta a questo punto di analizzare il contenuto normativo dell’art. 54 CAAS, con particolare riferimento alla c.d. condizione dell’esecuzione prevista dalla norma e alle deroghe espresse all’efficacia del principio del ne bis in idem di cui all’art. 55 CAAS. Alla questione del requisito della “identità dei fatti” e quindi la nozione di “idem” è invece dedicato il prossimo capitolo, cui pertanto si rimanda.