La tutela dai rischi di bis in idem nello spazio europeo di giustizia, libertà e sicurezza: il Programma dell’Aia

L’approccio del Consiglio europeo alla problematica del ne bis in idem si caratterizza per la stretta correlazione instaurata tra il divieto di doppio giudizio ed il più generale principio del mutuo riconoscimento delle decisioni penali, di cui il primo costituisce una forma di manifestazione. L’idea che si è fatta strada in Europa è che la piena tutela dai rischi di bis in idem costituisca uno degli elementi portanti di un efficace sistema di cooperazione giudiziaria all’interno di un unico spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia.

Una conferma in questo senso è data dall’art. 33 delle Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 1999, dove si legge che “il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione fra le autorità, come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli. Il Consiglio europeo approva pertanto il principio del reciproco riconoscimento che, a suo parere, dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile quanto in materia penale”521.

Com’è noto, il Consiglio europeo di Tampere ha invitato il Consiglio e la Commissione ad adottare, prima del dicembre 2000, un programma di misure diretto all’implementazione del principio del mutuo riconoscimento522. La realizzazione del programma di misure è stata inserita nel quadro di controllo della Commissione europea per l’esame dei progressi realizzati in vista della creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione europea. Ebbene, all’interno dell’ampio programma di misure diretto all’implementazione del principio del mutuo riconoscimento, approvato dal Consiglio il 30 Novembre

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Le Conclusioni della Presidenza al Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 possono essere lette sul alla pagina web http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_it.htm.

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195 2000523, la prima misura è proprio diretta all’affermazione del principio del ne bis

in idem, cui viene attribuito un grado di priorità pari a 6. La primazia del ne bis in idem e l’eccezionale importanza che, almeno sulla carta, riveste per i redattori del

programma, trova giustificazione nella sua capacità di “rafforzare la certezza del diritto nell’Unione facendo in modo che la decisione penale definitiva di condanna resa in uno Stato membro non sia rimessa in discussione in un altro Stato membro”524.

Un decisivo passo in avanti sulla strada dell’affermazione del principio del mutuo riconoscimento delle decisioni penali si è avuto tuttavia soltanto con il “Programma dell’Aia relativo al rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione europea”525. Con tale programma, che, com’è stato riconosciuto dalla stessa Commissione, chiude un ciclo e ne apre uno nuovo526, il Consiglio europeo ha ribadito che lo sviluppo di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, costituisce un obiettivo primario dell’Unione. In particolare, nel programma dell’Aia si afferma espressamente la necessità di “completare il programma globale di misure per l'attuazione del principio del reciproco

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Programma di misure per l’attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali (2001/C 12/02), in GUCE C12/10 del 15.1.2001, consultabile alla pagina

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2001:012:0010:0022:IT:PDF

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Così si legge nel Programma, citato supra, che così prosegue: “L’esistenza di una tale decisione resa in uno Stato membro deve impedire che il fatto o il comportamento già esaminato sia nuovamente perseguito in un altro Stato membro. Questo obiettivo è stato parzialmente realizzato agli articoli da 54 a 57 della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen”.

525

Cfr. il programma dell’Aia, Annesso I alle Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Bruxelles del 4 e 5 Novembre 2004, 14292/1/04 REV 1, consultabile alla pagina

http://ec.europa.eu/justice_home/news/information_dossiers/2005-

2009/docs/presidency_conclusions_it.pdf. Come si legge nell’introduzione (p.11), “il programma dell’Aia ha l'obiettivo di migliorare la capacità comune dell'Unione e dei suoi Stati membri di garantire i diritti fondamentali, le garanzie procedurali minime e l'accesso alla giustizia per fornire protezione alle persone che ne hanno bisogno ai sensi della convenzione di Ginevra sui rifugiati e di altri trattati internazionali, regolare i flussi migratori e controllare le frontiere esterne dell'Unione, combattere la criminalità organizzata transfrontaliera e reprimere la minaccia del terrorismo, realizzare il potenziale dell'Europol e dell'Eurojust, proseguire nel riconoscimento reciproco delle decisioni e degli atti giudiziari in materia sia civile che penale ed eliminare gli ostacoli giuridici e giudiziari nelle controversie in materia civile e di diritto di famiglia con implicazioni transfrontaliere. Si tratta di un obiettivo che deve essere raggiunto nell'interesse dei cittadini europei sviluppando un regime comune in materia di asilo e migliorando l'accesso ai mezzi di ricorso giurisdizionali, la cooperazione pratica di polizia e giudiziaria, il ravvicinamento delle disposizioni legislative e lo sviluppo di politiche comuni.

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Cfr. la Comunicazione della Commissione al Consiglio a al Parlamento europeo, Il programma dell'Aia: dieci priorità per i prossimi cinque anni. Partenariato per rinnovare l'Europa nel campo della libertà, sicurezza e giustizia, Bruxelles, 10 maggio 2005, COM(2005) 184 definitivo, p. 3, consultabile on line alla pagina

196 riconoscimento delle decisioni penali, che comprende le decisioni giudiziarie prese in tutte le fasi dei procedimenti penali o ad essi altrimenti pertinenti, quali la raccolta e l'ammissibilità dei mezzi di prova, i conflitti di giurisdizione e il principio ne bis in idem e l'esecuzione delle sentenze definitive di detenzione o altre sanzioni (alternative) e accordare maggiore attenzione ad altre proposte in tale contesto”.

Il programma si caratterizza per la presa d’atto della necessità di addivenire ad un progressivo ravvicinamento della legislazioni, in funzione strumentale alla piena operatività del principio del mutuo riconoscimento. Vi è insomma la consapevolezza che l’implementazione del principio del ne bis in idem internazionale richiede una intensa attività “di supporto” diretta a far sì che la fiducia degli Stati membri nei rispettivi sistemi penali non sia soltanto sancita politicamente attraverso il riconoscimento del divieto di doppio processo nello spazio dell’Unione, ma trovi sufficiente “concretizzazione” in strumenti normativi diretti al ravvicinamento delle norme penali sostanziali e processuali. Solo il ravvicinamento delle legislazioni, legittimando la convinzione che l’attività giudiziaria straniera sia (tendenzialmente) equivalente a quella posta in essere sul territorio nazionale, può infatti facilitare la rinuncia all’esercizio delle prerogative sovrane degli Stati527. In questa prospettiva, il Consiglio europeo “ricorda che la fissazione di norme minime relative ad aspetti del diritto processuale è prevista dai trattati ed è volta ad agevolare il reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale avente una dimensione transfrontaliera. Il ravvicinamento del diritto penale sostanziale ha gli stessi obiettivi e riguarda aree di criminalità particolarmente grave con dimensioni transfrontaliere. Occorre dare priorità a quei settori della criminalità che sono specificatamente citati nei trattati. Per assicurare maggiore efficacia alla fase attuativa negli ordinamenti nazionali, i ministri della giustizia e degli affari interni in sede di Consiglio dovrebbero aver competenza per definire i reati e determinare le sanzioni in generale”528.

L’altra grande novità del Programma dell’Aia consiste nella chiara adesione all’idea che il ravvicinamento delle legislazioni penali, pur garantendo la

527

Cfr. C. AMALFITANO, Conflitti di giurisdizione e riconoscimento, cit., 180 ss. 528

197 condivisione di princìpi comuni, non è di per sé sufficiente a garantire quel livello ottimale di fiducia reciproca che costituisce la base fattuale per la piena affermazione del principio del mutuo riconoscimento in materia penale529. Ed allora, l’opera di armonizzazione delle legislazioni propugnata dalle istituzioni dell’Unione deve essere accompagnata da tutta una serie di attività dirette a “monitorarne” lo sviluppo e a renderlo il più agevole possibile attraverso la creazione di una vera e propria “cultura giudiziaria europea”530. Nello stesso programma dell’Aia si legge infatti che “[per] facilitare la piena attuazione del principio del riconoscimento reciproco deve essere istituito un sistema che preveda una valutazione obiettiva ed imparziale dell’attuazione delle politiche dell’UE nel settore della giustizia, nel pieno rispetto dell’indipendenza del potere giudiziario e conformemente ai meccanismi europei esistenti”531. È evidente allora che questi mezzi di valutazione non sono diretti tanto alla verifica del recepimento corretto degli atti adottati dall’Unione, quanto invece a soddisfare obiettivi di ordine metodologico tra cui quello di “procedere ad una valutazione più generale delle condizioni nelle quali sono elaborate le decisioni giudiziarie per assicurarsi che rispondano a standard di qualità elevati che permettano di rafforzare la fiducia reciproca tra sistemi giudiziari”532. Inoltre, sempre nell’ottica di rafforzare la fiducia reciproca degli Stati nei rispettivi ordinamenti giudiziari, si prevede la creazione di una “rete europea di formazione delle autorità giudiziarie”533, programmi di scambio per procuratori e giudici534 e “reti di istituzioni e di

529

C. AMALFITANO, Conflitti di giurisdizione e riconoscimento, cit., 181. 530

Cfr. C. AMALFITANO, Conflitti di giurisdizione e riconoscimento, cit., 180 ss. 531

Programma dell’Aia, cit., punto 3.2.

532

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, Il riconoscimento

reciproco delle decisioni giudiziarie in materia penale e il rafforzamento della reciproca fiducia tra Stati membri, COM (2005) def. Del 19 maggio 2005, 8 s. In questo senso, del resto, già la

raccomandazione del Parlamento europeo destinata al Consiglio sulla qualità della giustizia

penale e l’armonizzazione della legislazione penale negli Stati membri (AD-0036/2005), p.4. 533

Cfr. l’iniziativa della Repubblica francese in vista dell’adozione di una decisione del Consiglio che istituisce una rete europea di formazione giudiziaria, in GUCE, C 18 del 19 gennaio 2001, p. 9 ss.; cfr. anche il Programma dell’Aia, cit., punto 3.2.

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Cfr. il Programma dell’Aia, cit., punto 3.2., dove si afferma che “i programmi di scambio per le autorità giudiziarie faciliteranno la cooperazione e contribuiranno ad accrescere la fiducia reciproca” e che, pertanto, “si dovrebbe includere sistematicamente una componente UE nella formazione delle autorità giudiziarie” e “la Commissione è invitata ad elaborare quanto prima una proposta volta a creare, sulla base delle strutture esistenti, un’efficace rete europea di formazione delle autorità giudiziarie, nel settore sia civile che penale, come previsto [nel] Trattato costituzionale”.

198 organismi giudiziari, quali la rete dei Consigli della magistratura [e] la rete europea delle Corti supreme”.

Infine, nel punto 3.3. del Programma dell’Aia si evidenzia la necessità di ridurre gli ostacoli giuridici che ad oggi limitano l’efficacia della cooperazione giudiziaria in materia penale ed impediscono un opportuno coordinamento delle indagini. In particolare, si dice, “per aumentare l'efficacia dell'azione penale, pur garantendo la corretta amministrazione della giustizia, si dovrebbe prestare particolare attenzione alle possibilità di concentrare in un solo Stato membro l'azione penale nelle cause transfrontaliere multilaterali”535.

La circostanza che l’obiettivo, contenuto nel Programma dell’Aia, di introdurre un sistema europeo di riparto di giurisdizione in materia penale non abbia fino ad oggi avuto pratica attuazione, non deve far pensare che il proposito sia stato con il tempo abbandonato. Ed invero, sebbene il fallimento del Progetto di Costituzione europea abbia determinato una battuta di arresto anche degli sforzi volti a garantire una maggiore tutela dei cittadini europei dai rischi di bis in

idem536, la recente pubblicazione di un Libro verde sul tema lascia ben sperare circa gli esiti favorevoli di un dibattito volto a individuare strumenti di prevenzione e soluzione dei conflitti giurisdizionali537.