sistema di riparto delle competenze giurisdizionali penali tra gli Stati membri. La mancanza di un accordo volto alla regolamentazione dei conflitti giurisdizionali ha fatto sì che, per molto tempo, gli sforzi volti ad evitare una duplicazione dei procedimenti trovassero espressione solo in via episodica, attraverso l’inclusione di norme ad hoc in trattati di cooperazione giudiziaria concernenti particolari categorie di reati. Queste norme, attraverso le quali gli Stati membri dell’Unione consentono l’attivazione di meccanismi di consultazione e coordinamento tra le autorità giudiziarie, se un tempo avevano carattere eccezionale, sono oggi
154 frequentemente utilizzate nei trattati internazionali volti alla repressione di particolari illeciti aventi rilevanza transfrontaliera400.
Sempre più spesso, infatti, gli Stati, nel momento in cui si vincolano reciprocamente alla repressione di particolari reati, prevedono l’operatività di sistemi volti a centralizzare l’esercizio dell’azione penale in un unico Stato parte e, per questa via, a prevenire la possibile duplicazione di attività di indagine e di giudizi in idem401. Com’è stato efficacemente detto, si tratta di forme di “giurisdizione concordata” allo stato ancora rudimentali402. Ed invero, attraverso queste norme convenzionali gli Stati si obbligano reciprocamente solo a far sì che le rispettive autorità procedenti si consultino e sia adoperino per risolvere il conflitto giurisdizionale; nel trattato non si prevede insomma nessun obbligo di risultato e quindi nessun dovere di abdicare alla propria giurisdizionale penale a favore di quella di altri Stati.
Il modello fondamentale di questa forma di cooperazione è rappresentato dall’art. 6 para 2 della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, adottata a Bruxelles il 26 luglio 1995403, secondo cui “qualora più Stati membri hanno la competenza giurisdizionale per un illecito e ciascuno di essi può validamente esercitare l’azione penale sulla base degli stessi fatti, gli Stati membri interessati collaborano per decidere quale di essi debba perseguire l’autore o li autori dell’illecito con l’obiettivo di centralizzare, se
possibile, le azioni in un unico Stato membro”404. Siffatto modello di giurisdizione concordata è stato poi ripreso da successive convenzioni adottate in seno all’Unione europea, fra cui si segnalano la Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti i funzionari delle Comunità
400
Analoghe considerazioni sono svolte da G. DE AMICIS, Ne bis in idem, giurisdizioni
concorrenti e divieto di azioni multiple nell’U.E.: il ruolo dell’Eurojust, in Cass. pen., 2006, 1176
ss., in particolare 1179.
401
G. DE AMICIS, Ne bis in idem, giurisdizioni concorrenti e divieto di azioni multiple, cit., 1179.
402
G. DE AMICIS, Ne bis in idem, giurisdizioni concorrenti e divieto di azioni multiple, cit., 1179.
403
Tale convenzione è stata ratificata dall’Italia con l. 29 settembre 2000, n. 200.
404
155 europee o degli Stati membri dell’UE405 e la decisione quadro in materia di terrorismo406.
Al di là di queste norme settoriali, operanti dunque con riferimento a particolari categorie criminose, l’unico strumento giuridico utilizzabile al fine di evitare una duplicazione dei giudizi è ancora oggi, la Convenzione del Consiglio d’Europa sul trasferimento dei procedimenti penali del 15 maggio 1972407. L’art. 8 di tale convenzione considera l’ipotesi in cui le autorità giudiziarie di uno Stato parte che stanno svolgendo indagini in merito ad un determinato reato si accorgano che anche le autorità giudiziarie di un altro Stato hanno avviato un procedimento penale per alcuni dei fatti oggetto di investigazione o su alcune persone sospettate di essere coinvolte nella realizzazione del reato. A queste condizioni, la convenzione del 1972 offre la base giuridica per una serie di consultazioni e negoziazioni attraverso le quali uno Stato procedente chiede ad un altro di accollarsi l’intero procedimento penale, nel migliore interesse della giustizia e dei diritti degli indagati. Nel caso in cui una parte acconsenta a svolgere un procedimento penale per l’intero accadimento criminoso, l’accordo tra gli Stati si conclude con un vero e proprio trasferimento del procedimento penale e conseguente perdita della giurisdizione da parte di uno Stato408. Ed
405
Tale convenzione è stata adottata a Bruxelles il 26 maggio 1997 ed è stata ratificata dall’Italia con l. 19 settembre 2000, n. 29; la norma sulla giurisdizione concordata è contenuta nell’art. 9 par. 2.
406
La Council Framework Decision on Combacting Terrorism (2002/475/JHA), in GUCE del 22 giugno 2002, L 164/3, prevede all’art. 9 para. 2 che “When an offence falls within the jurisdiction of more than one Member State and when any of the States concerned can validly prosecute on the basis of the same facts, the Member States concerned shall cooperate in order to decide which of them will prosecute the offenders with the aim, if possible, of centralising proceedings in a single Member State. To this end the Member States may have recourse to any body or mechanism established within the European Union in order to facilitate cooperation between their judicial authorities and the coordination of their action. Sequential account shall be taken of the following factors: — the Member State shall be that in the territory of which the acts were committed, — the Member State shall be that of which the perpetrator is a national or resident, — the Member State shall be the Member State of origin of the victims, — the Member State shall be that in the territory of which the perpetrator was found”.
407
Analog. AA.VV., Conflictos de jurisdicción y principio ne bis in idem en el ámbito europeo –
Jurisdiction conflicts and principle ne bis in idem in Europe, a cura di R.A.M. Martínez e I.G.
Pérez, Madrid, 2007, 175: “The sole international instrument to reach solutions for such types of conflicts is the European Council’s Convention of 15 May 1972, on the transfer of proceedings”. Il testo della convenzione, aperta alla firma a Strasburgo il 15 maggio 1972, può essere letto alla pagina web http://conventions.coe.int/treaty/EN/Treaties/Html/073.htm.
408
Più ampliamente sul punto C. AMALFITANO, Conflitti di giurisdizione, cit., 216, che
opportunamente osserva come: “all’arretramento della sovranità dello Stato richiedente (più o meno ampia a seconda del momento in cui il trasferimento è posto in essere) corrisponde un
156 invero, allorquando la richiesta di trasferimento del procedimento è stata accettata, lo Stato richiedente non può più procedere per quel dato reato409.
Mentre l’iniziativa del trasferimento del procedimento spetta alle autorità giudiziarie che stanno conducendo le indagini nei Paesi di appartenenza – e non potrebbe essere diversamente – l’intera fase della negoziazione e consultazione è di pertinenza delle autorità centrali dei singoli Stati interessati, per cui l’intera procedura non solo è estremamente lenta, ma finisce inevitabilmente per risentire dei rapporti politici esistenti tra i governi degli Stati coinvolti410. Inoltre, a rendere oltremodo difficile la messa in atto del meccanismo previsto dalla Convenzione del 1972 intervengono due altri fattori: da un lato, difficoltà di ordine pratico che si registrano nei rapporti tra le autorità procedenti durante la fase di consultazione, dovute al fatto che i soggetti coinvolti parlano lingue diverse, applicano leggi differenti e tutti gli scambi di informazioni avvengono a mezzo posta; dall’altro, e soprattutto, la circostanza che detta Convenzione sul trasferimento dei procedimenti penali è stata ratificata da undici soltanto dei 27 Paesi membri dell’Unione, tra cui non figurano Stati come la Germania, la Francia, l’Italia ed il Regno Unito. Come è stato autorevolmente notato, trascorsi ormai più di trent’anni dalla sua elaborazione, sembra alquanto improbabile che tutti gli Stati membri depositino gli strumenti di ratifica in un prossimo futuro411.
Infine la suddetta Convenzione non prevede una condivisa procedura volta a determinare la giurisdizione penale; in altre parole, il trasferimento avviene solo su iniziativa di uno Stato parte che decide di “cedere” il proprio diritto a perseguire certi illeciti ad un altro Stato, che si dichiara disponibile a “prendere in
ampliamento (più o meno limitato) della sfera di sovranità dello Stato richiesto, che assume così la veste di Stato ‘del foro’”.
409
Ai sensi dell’art. 21 della Convenzione del Consiglio d’Europa sul trasferimento dei procedimenti penali, cit., “When the requesting State has requested proceedings, it can no longer prosecute the suspected person for the offence in respect of which the proceedings have been requested or enforce a judgment which has been pronounced previously in that State against him for that offence”.
410
Proprio al fine di superare questi ostacoli, la recente Convenzione stabilita dal Consiglio conformemente all’art. 34 del TUE, relativa all’assistenza giudiziaria tra gli Stati membri dell’Unione europea, conclusa a Bruxelles il 29 maggio 2000, prevede un contatto diretto tra le autorità giudiziarie coinvolte.
411
Cfr. Commissione delle Comunità europee, Commission Staff working document. Annex to the
Green paper On conflicts of Jurisdictions and the Principle of ne bis in idem in Criminal Proceedings pubblicato il 23 dicembre 2005 [COM(2005) 696 final], 10.
157 carico” il procedimento412.Questo stato di cose ha fatto sì che la Convenzione del 1972 abbia fino ad oggi giocato un ruolo tutto sommato marginale nella risoluzione dei conflitti giurisdizionali413.
Proprio per ovviare ai limiti di questo strumento normativo, la prassi degli Stati è andata in un’altra direzione, utilizzando la Convenzione europea di mutua assistenza giudiziaria del 1959414. In particolare, negli ultimi anni sono sempre più frequenti le ipotesi in cui al trasferimento dei procedimenti penali si addiviene per mezzo di un’interpretazione estensiva dell’art. 21 di detta Convenzione, che disciplina la c.d. denuncia finalizzata al procedimento415. Il meccanismo che si è andato sviluppando in via di prassi prende il nome di “laying information in
connection with proceedings” e consiste in un accordo attraverso il quale una
Parte contraente trasmette ad un’altra Parte informazioni concernenti determinati illeciti, al fine di consentire a quest’ultima l’avvio di un procedimento penale416. L’art. 21 della Convenzione di assistenza giudiziaria del 1959 è formulato in una maniera talmente ampia da far sì che esso venga applicato non solo nelle ipotesi in cui le autorità di uno Stato che stanno conducendo delle indagini ritengano che il fatto criminoso in questione fuoriesca dalla giurisdizione del proprio Stato per rientrare in quella di un altro Stato parte, ma anche nelle ipotesi in cui, pur sussistendo la possibilità di perseguire quei fatti di fronte alle Corti nazionali,
412
Commissione delle Comunità europee, Commission Staff working document. Annex to the
Green paper On conflicts of Jurisdictions and the Principle of ne bis in idem in Criminal Proceedings [COM(2005) 696 final], 10.
413
La stessa Commissione delle Comunità europee (in Commission Staff working document.
Annex to the Green paper On conflicts of Jurisdictions and the Principle of ne bis in idem, cit., 10)
ha affermato che “Although it may be useful for all Member States to ratify the Convention, in the Commission’s view this could only be a partial step towards the objective of preventing and resolving jurisdiction conflicts”.
414
La Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale, conclusa a Strasburgo il 10 aprile 1959, è stata ratificata dall’Italia con legge 23 febbraio 1961, n. 215 (in GU del 13 aprile 1961, n. 92).
415
Ai sensi dell’art. 21 di detta Convenzione: “1. Qualsiasi denuncia rivolta da una Parte Contraente in vista di procedimento davanti all'autorità giudiziaria di un'altra Parte sarà oggetto di comunicazioni tra Ministri della Giustizia. Le Parti Contraenti potranno ricorrere alla facoltà prevista al paragrafo 6 dell'articolo 15. 2. La Parte richiesta comunica il seguito dato alla denuncia e trasmette, se ne ravvisa l'opportunità, copia della decisione intervenuta. 3. Le disposizioni dell'articolo 16 si applicano alle denuncie previste al paragrafo primo del presente articolo.
416
Cfr. International conflicts of jurisdiction: applying the double jeopardy (ne bis in idem)
principle. A solution for determining the most appropriate jurisdiction, Report drafted by the
Spanish team at Eurojust, in Conflictos de jurisdicción y principio ne bis in idem en el ámbito
158 ritengano che le autorità di un altro Stato si trovano in una posizione migliore per esercitare l’azione penale417. Per quanto poi concerne le modalità con cui tale informativa viene trasmessa, molto spesso i pubblici ministeri semplicemente consegnano i documenti e gli altri mezzi di prova ai propri colleghi stranieri, i quali in seguito a questa notitia criminis avvieranno un procedimento penale nel cui ambito chiederanno, a mezzo rogatoria, gli stessi documenti già ricevuti in via “ufficiosa”418. La prassi dimostra che sono tutt’altro che rare le ipotesi in cui le autorità requirenti di uno Stato “consegnano” alla polizia giudiziaria o ai pubblici ministeri di un altro Stato gli strumenti necessari affinché questi ultimi possano esercitare l’azione penale, eventualmente chiedendo al giudice misure cautelari in tempi rapidi e con maggiori possibilità di successo. Nondimeno, proprio la macchinosità di questa procedura costituisce il segno più evidente di come la volontà di cooperazione esistente tra le Procure nazionali dei singoli Stati, nel segno di una comune lotta alla criminalità organizzata, sia maggiore della consapevolezza delle autorità politiche della necessità di accordarsi in tempi rapidi su strumenti di risoluzione dei conflitti di giurisdizione.
2. Il ruolo di Eurojust nella prevenzione e soluzione dei conflitti positivi di