Il provvedimento

Come anticipato, la specialità dell'amministrazione del rischio e delle emergenze si ripercuote anche sulle qualità dei provvedimenti emessi in tali contesti la categoria più importante di provvedimenti inerenti con i rischi è quella delle autorizzazioni ossia quegli atti con cui il soggetto preposto può "prendere conoscenza dei programmi di attività dei cittadini, prima che le attività abbiano

inizio"285ed adottare le misure più adeguate al caso. A tal proposito si possono distinguere

autorizzazioni con funzione di verifica rispetto a condizioni e requisiti legali per lo svolgimento di determinate attività, si pensi all'abilitazione al trasporto di merci pericolose su gomme prevista

282 _{L'art. 7, 1° comma, dispone che: "1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari}

esigenze di celerita' del procedimento, l'avvio del procedimento stesso e' comunicato, con le modalita' previste dall'articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale e' destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l'amministrazione e' tenuta a fornire loro, con le stesse modalita', notizia dell'inizio del procedimento"

283

Ibidem

284

Falcone M., Le norme sulle garanzie procedimentali e l'amministrazione dell'emergenza: l'urgenza qualificata come unica legittimazione alla loro deroga, in Foro Amministrativo (II), fasc.7-8, 2014

285

58

dall'European Agreemente Concerning International Carrying of Dangerous Goods, ed autorizzazioni conformatorie cioè prescriventi particolari modalità di esecuzione dell'attività

permessa come accade nel caso della c.d. Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) concernente "esercizio di un impianto o di parte di esso a determinate condizioni che devono garantire che l'impianto sia conforme ai requisiti del decreto"286. Caratteristica di molti di questi provvedimenti è per l'appunto la prescrizione di carattere tecnico per lo svolgimento dell'attività in questione le quali possono essere di due tipologie solitamente indicate con le nozioni di means o technology standards da un lato e di performance standards dall'altro. Con i primi l'amministrazione impone ad esempio al gestore di un impianto industriale l'adozione di soluzioni tecniche quali filtri da porre

all'estremità dei camini in grado di ridurre l'emissione di gas, polveri e residui di processi di combustione nocivi per la salute e/o climalteranti. Sovente all'interessato non è imposta una

particolare apparecchiatura bensì l'amministrazione si limita a fare riferimento alle c.d. "best avaible technologies" (B.A.T.) offerte sul mercato e accessibili ad un costo ragionevole per l'impresa. Con i secondi, invece, le autorità fissano degli obiettivi da raggiungere, soglie limite per emissioni di gas nocivi, concentrazioni di sostanze pericolose nel suolo o nella risorsa idrica, ecc., senza prescrivere l'adozione delle soluzioni pratiche lasciando che sia il singolo ad effettuare la scelta in questo modo riuscendo ad intervenire anche su quelle situazioni per cui l'adozione di un modello univoco

causerebbe costi sproporzionati o non sarebbe tecnicamente possibile. La questione delle B.A.T. e delle soglie limite è strettamente connessa con il carattere essenziale delle autorizzazioni per

prodotti e attività potenzialmente pericolose che consiste nella loro temporaneità. La già menzionata V.I.A. ha una efficacia ordinaria di 5 anni così come quella per l'immissione in commercio dei farmaci destinati all'uso umano mentre di 10 anni quella relativa alla commercializzazione di organismi geneticamente modificati sia tali e quali che come alimenti. Si è, dunque, di fronte ad un "rapporto amministrativo ab origine instabile"287 che pone l'istante autorizzato in una condizione di "soggezione permanente all'autorità" senza che, tra l'altro, questa debba ricorrere a provvedimenti di secondo grado quali la revoca o l'annullamento d'ufficio i cui presupposti sono rispettivamente sopravvenuti motivi di interesse pubblico, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario e l'illegittimità dell'atto. Infine, l'amministrazione del rischio e la temporaneità dei provvedimenti autorizzatori sollevano un ulteriore interrogativo relativamente al legittimo affidamento del privato, solitamente un'impresa, il quale dovrebbe rendersi edotto dei possibili ripensamenti delle autorità preposte alla tutela della salute, dell'ambiente o della pubblica incolumità, finalità queste per le quali la revoca può giungere anche successivamente ai sessanta giorni dall'emanazione del provvedimento originario. Come già visto in precedenza, la

temporaneità/provvisorietà è una caratteristica intrinseca dei provvedimenti dell'amministrazione dell'emergenza in quanto e si trovano la loro ragion d'essere nella situazione emergenziale in atto e devono mantenere un nesso di strumentalità con essa pena lo spogliamento di funzioni da parte dell'amministrazione deputata alla gestione dell'emergenza nei confronti di quella ordinariamente competente. Descritti così a grandi linee gli elementi essenziali del tema al centro del presente elaborato è ora il momento di esporre i lineamenti essenziali del processo evolutivo che ha coinvolto la legislazione e gli apparati amministrativi competenti in materia.

286 _{Dell'anno P., "Diritto dell'ambiente", Wolter Kluwer, Cedam, 2016, p. 220} 287

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Capitolo II

PROFILI STORICO-EVOLUTIVI DELL’AMMINISTRAZIONE DEI RISCHI

E DELLE EMERGENZE

1. Introduzione

Il fecondo connubio tra la penisola italiana e le civiltà che ha ospitato nel corso dei secoli non ha generato solo l'immensa progenie di paesaggi, saperi e sapori bensì anche un patrimonio di

esperienze quotidiane al cospetto con le forze più violente della natura, dalle eruzioni vulcaniche ai terremoti, dalle epidemie alle esondazioni di fiumi. Le catastrofi sono, infatti, parte integrante della cultura nazionale ed anzi hanno probabilmente costituito per secoli l'unico aspetto comune tra genti separate ancor prima che da confini da lingue e tradizioni spesso intrisi di campanilismo. Non è un caso che tra i grandi capolavori che sanciscono la nascita della letteratura italiana uno, la Divina Commedia, narri le alluvioni non solo dell'Arno ma anche della Val di Magra e l'altro, il Decamerone, sia stato scritto e ed abbia come sfondo la terribile epidemia di peste del 1348. Infatti ciò è dovuto al fatto che "la storia della pubblica incolumità è una parte significativa della storia più generale del nostro Paese" e che "[le] grandi o piccole calamità [...]sono state molto spesso un banco di prova nel quale misurare l'unità, la solidarietà, il consenso, e anche la «tenuta» delle istituzioni. Le epidemie di colera, i terremoti, le inondazioni hanno stimolato la ricerca scientifica, hanno portato al risanamento delle città, ad interventi igienici e urbanistici, hanno accelerato il progresso. In tali emergenze sono emerse le più diverse criticità: sono state messe in discussione amministrazioni comunali e provinciali, sono stati rimossi prefetti; contestualmente si è visto l'impegno e la volontà di reagire, di intervenire, e di ricostruire di tante altre realtà territoriali. Ma anche i Governi sono stati messi sotto pressione e le calamità sono divenute anche pretesti per attacchi politici, per violente contrapposizioni tra le parti, come si può vedere dalle interminabili discussioni parlamentari molti eventi calamitosi sono stati cavalcati da schieramenti politici che hanno fomentato proteste con numerose conseguenze di ordine pubblico. In molti casi si è avuto l'intervento delle forze armate : si sono visti scontri ma anche sostanziali aiuti ed episodi di grande dedizione. Da tali confronti e scontri sono usciti importanti provvedimenti che hanno cambiato, in vari momenti, indirizzi politici e lo stesso volto del Paese”288. L'analisi storiografica delle catastrofi risulta, quindi, di indubbia utilità non solo, come visto nel capitolo precedente, perché gli istituti propri del diritto dell'emergenza trovano naturale corrispondenza con i caratteri generali

dell'ordinamento in vigore ma anche per la migliore comprensione delle dinamiche evolutive degli apparati pubblici e delle modalità con cui essi si propongono alle rispettive società.

Dal momento che "L'emergenza concerne pressoché tutte le materie e le funzioni amministrative poiché situazioni eccezionali possono intervenire in ogni campo delle attività umane affidate, in modo diretto o indiretto, alla cura delle amministrazioni pubbliche"289, e che la "prevenzione dei rischi e la gestione delle emergenze sono fenomeni diversi ma che si presentano come le due facce di una stessa medaglia"290, è evidente che una storia delle amministrazioni per le emergenze tenderà per certi versi a coincidere con una storia delle amministrazioni pubbliche tout court o, addirittura, ad assumere per brevi tratti le sembianze di una storia delle istituzioni politiche. I tratti salienti del

288

Magliani S. e Ugolini R. (a cura di), “Dalla pubblica incolumità alla protezione civile”, Fabrizio Serra editore, 2007, pp.9-10.

289

Fioritto A., “L’amministrazione dell’emergenza tra autorità e garanzia”, Il Mulino, 2008, p. 117

290

60

percorso compiuto nei circa due secoli presi in esame mettono in evidenza alcune costanti tra le molteplici variabili, le quali possono riassumersi nelle opposte tendenze verso gli estremi rappresentati rispettivamente:

1. dalla completa autonomia o dalla totale inclusione dell'amministrazione delle emergenze naturali, tecnologiche e sanitarie rispetto ai contesti della difesa civile e dell'ordine pubblico. Ciò è stato per lungo tempo causato da una visione minimalista dello Stato ma, dal secondo dopoguerra in avanti, tale disputa ha assunto caratteri di maggiore politicizzazione dovuti al contesto interno ed

internazionale in cui si fronteggiavano i due blocchi mentre attualmente è il fenomeno in

espansione del terrorismo a spingere per una sovrapposizione tra gestione di emergenze sociali e di altra natura;

2. dalla concezione politica o tecnica della protezione civile. Questa contrapposizione è strettamente legata alla precedente in quanto i governi fanno della gestione dell'ordine pubblico e della sicurezza un forte pilastro della loro azione politica e la tendenza è stata per lungo tempo quella di ripetere tale modello anche nell'ambito della protezione civile. Solo con l'istituzione del Dipartimento presso la Presidenza del Consiglio si è progressivamente approntato un modello maggiormente tecnico sebbene sul finire del Millennio cadrà l'iniziativa rivolta ad accentuare tale aspetto attraverso l'istituzione di un' Agenzia 291 specifica;

3. dall'approccio preventivo e da quello successivo adottato dai poteri pubblici. Nel primo caso costoro agiscono prevalentemente mediante una ordinaria presenza regolatrice delle attività potenzialmente rischiose mentre nel secondo essi si limitano essenzialmente ad interventi straordinari e derogatori nella fase emergenziale