Verso una prima consapevolezza della

A spingere il ceto politico a compiere il primo passo della lunga marcia per l'istituzionalizzazione di una teoria e prassi dell'amministrazione dell'emergenza sarebbero stati gli avvenimenti che

colpirono l'isola di Ischia nel 1881 e, in maniera devastante, nel 1883.

Il 28 luglio di quell'anno, infatti, nel bel mezzo della stagione balneare che riuniva in quello splendido palcoscenico dignitari e personalità di tutta Europa, un violento sisma si abbatté nella zona di Casamicciola devastandola completamente e provocando anche la morte della famiglia del filosofo abruzzese Benedetto Croce. Scriverà in seguito: "Ricordo che si era finito di pranzare, e stavamo raccolti tutti in una stanza che dava su una terrazza: mio padre scriveva una lettera, io leggevo di fronte a lui, mia madre e mia sorella discorrevano in un angolo una accanto all'altra, quando un rombo s'udì cupo e prolungato, e nell'attimo stesso l'edificio si sgretolò su di noi. Vidi in un baleno mio padre levarsi in piedi e mia sorella gettarsi nelle braccia di mia madre; io

istintivamente sbalzai sulla terrazza che mi si aprì sotto i piedi, e perdetti ogni coscienza. Rinvenni a notte alta, e mi trovai sepolto fino al collo, e sul mio capo scintillavano le stelle, vedevo intorno il

304

Si vedano i Capi XI e VII della legge 2359 del 1865 relativi rispettivamente ai piani regolatori e ai piani di ampliamento.

305

Sabbatini G., “Commento alle leggi sull’espropriazione per pubblica utilità”, citato in Farri G., Pagliari G. e Sollini M., op. cit.

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terriccio giallo, e non riuscivo a raccapezzarmi su ciò che era accaduto, e mi pareva di sognare. Compresi dopo un poco, e restai calmo come accade nelle grandi disgrazie. Chiamai al soccorso per me e per mio padre, di cui ascoltavo la voce di poco lontano; malgrado ogni sforzo, non riuscii da me solo a districarmi. Verso la mattina fui cavato fuori, se ben ricordo, da due soldati e steso su una barella all'aperto. Io mi ero rotto il braccio destro nel gomito, e fratturato in più punti il femore destro; ma risentivo poca o nulla sofferenza, anzi come una certa consolazione di avere, in quel disastro, anche io ricevuto qualche danno: provavo come rimorso di essermi salvato solo fra i miei, e l'idea di restare storpio o altrimenti offeso mi riusciva indifferente"307. Un destino identico toccò, purtroppo, a migliaia di persone, 2333 furono infatti le vittime308, mentre gli aiuti più immediati giunsero dal personale militare invalido ospite di uno stabilimento balneare del Ministero della Guerra e da detenuti di un istituto penitenziario. A parte ciò, la macchina dei soccorsi mostrò anche in questa occasione tutta la disorganizzazione e la farraginosità che l'avevano contraddistinta nei lustri precedenti. Rimpalli di responsabilità tra prefetture e comandi militari, mancato

coordinamento tra poteri pubblici ed iniziative private nonché valzer di Ministri e parlamentari sui luoghi della devastazione dove nonostante tutto il sopraggiungere di diverse migliaia di soldati consentì l'estrazione dalle macerie di numerosi sopravvissuti. La polemica divampò sulla stampa ed all'interno del mondo politico finendo per avere come naturale arena le aule parlamentari nelle quali si alternavano arringhe di accusa e di difesa dell'operato del governo. Particolarmente degno di nota ai nostri fini è la risoluzione, presentata e poi ritirata dal deputato Luigi Simeoni il 6 febbraio 1884, nella quale si affermava: "La Camera ritenendo che i primi soccorsi efficaci dello Stato nella catastrofe dell'isola di Ischia arrivarono non senza ritardi, delibera una inchiesta con la quale si studiano gli ordinamenti dello Stato, anche in relazione di possibili futuri ed eccezionali evenienze di ogni sorta"309. L'attenzione dimostrata nei confronti di questa sciagura, dovuta probabilmente al coinvolgimento delle classi dirigenti310, sfociò in una vasta gamma di provvedimenti emanati per rispondere agli effetti devastanti del terremoto. In primis si diedero disposizioni per la sospensione del pagamento dei tributi e delle altre incombenze per procedere poi con la creazione del servizio sismico nazionale, il finanziamento di osservatori geodinamici e l'elaborazione di una normativa tecnica per le costruzioni da applicarsi per la ricostruzione dell'isola311 nella quale si possono individuare le prime cautele di stampo anti-sismico312. Nemmeno il tempo di elaborare i luttuosi eventi che l'anno successivo insorse e si diffuse nel paese l'ennesima epidemia di colera che si accanì nuovamente sulla regione napoletana causandovi circa sedici mila vittime delle trenta mila totali. Il diverso flagello unì ancora il paese con donazioni e volontari provenienti da tutta Italia e con le visite dello stesso monarca nelle zone colpite. I recenti sviluppi in campo bio-medico avevano consentito di evitare il degenerare della situazione ma le condizioni di vita promiscue non solo tra membri di diverse famiglie e generazioni bensì tra esseri umani e animali, tra zone salubri e aree paludose, attività produttive pericolose, magazzini di alimenti e abitazioni e, fatto ancora più grave, tra fonti di approvvigionamento idrico e canali di scarico o pozzi per il deflusso delle acque

307

La citazione è tratta da Botta S., op. cit., alla nota n. 37 di p. 29. L’evento sismico del 28 luglio 1883, come quello del 3 aprile 1881, si abbatté sulla zona dell’attuale comune di Casamicciola colpito il 21 agosto 2017 da un terremoto di Magnitudo 4.0 nella Scala Richter che ha provocato due vittime per il crollo di diversi edifici. Mentre si sta scrivendo, sono in corso le indagini delle Autorità Giudiziarie preposte al fine di individuare eventuali responsabilità penali in capo sia ai soggetti proprietari che a terzi in relazione a sospette violazioni della normativa edilizia e urbanistica.

308

Al computo delle vittime vanno aggiunti 706 feriti. I dati sono tratti da D’Angelis E., “Italiani con gli stivali. Storia, imprese, organizzazione della Protezione Civile”, Polistampa, 2016, p. 101.

309

Botta S., op. cit. p.283

310

L’Isola, come del resto ancora accade, era meta turistica apprezzata dall’aristocrazia non solo nazionale ma anche europea.

311

La disciplina, contenuta nel r.d. 29 agosto 1884 n. 2600, si applicava, in realtà esclusivamente al territorio di Casamicciola. A vigilare sull’applicazione di tale norme venne istituita una apposita commissione edilizia.

312

Tra le misure previste si ricordano il divieto di erigere edifici dall’altezza superiore ai dieci metri e la facoltà di ricorrere alla muratura semplice solo per manufatti di un piano.

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nere continuavano a rappresentare l'habitat ideale per lo sviluppo di epidemie delle più svariate patologie dalla difterite al tifo, dal morbillo alla malaria mentre imperversavano anche sifilide, pellagra e scorbuto. Lo sforzo per porre rimedio a tale degrado si concretizzò in una serie di provvedimenti quali il r.d. 874 del 1882, la l. 869 del medesimo anno, , quella n. 1892 del 1885 nonché le n. 5849 e 6972 rispettivamente risalenti al 1888 e al 1890.

Con i primi due atti si mise mano da un lato al Genio Civile, con l'istituzione di distaccamenti provinciali e con la separazione del servizio poste e telegrafo e quello delle strade ferrate mentre tornò la competenza sulle bonifiche disciplinate in modo innovativo proprio dalla l. 869. Nel 1885, prima di una serie, venne invece promulgata la legge sul risanamento della città di Napoli313 la quale sanciva l'impegno dello Stato, con l'emissioni di obbligazioni a tal fine, nel miglioramento igienico ed urbanistico della ex capitale borbonica il quale sarebbe stato affidato in concreto ad un'apposita società ma, al di là degli ottimi propositi, mala gestione e malavita minarono le fondamenta di questa impresa divenuta in seguito oggetto di inchieste da parte di commissioni parlamentari con risultati che furono tutt'altro che lusinghieri. Nella seconda metà del decennio si intervenne nel settore della sanità con una riforma interessata più agli aspetti organizzativi che alle prestazioni verso i malati. I punti cardine furono l'elevazione del medico condotto al rango di

pubblico ufficiale così da emanciparlo rispetto allo strapotere dei sindaci, la creazione di un medico provinciale quale cinghia di trasmissione tra centro e periferia mentre a livello centrale, la direzione Sanità si componeva di tre sezioni di cui la prima per l'amministrazione dell'assistenza sanitaria, la seconda per la polizia sanitaria del suolo e degli abitati e la terza sull'igiene pubblica e sull'edilizia sanitaria. Infine, si istituiva il consiglio comunale di sanità, che andava ad aggiungersi a quelli provinciali e al Consiglio Superiore, mentre l'art. 38, imponeva per la prima volta in Italia la stesura di apposite liste di stabilimenti produttivi che " spandono esalazioni insalubri, o possono riuscire in altro modo pericolose alla salute degli abitanti"314. A queste iniziative di carattere normativo ed organizzativo si accompagnarono anche misure finanziarie indirizzate a sostenere le finanze degli enti locali, oberati di sempre maggiori funzioni senza che ne fosse stata accresciuta la capacità impositiva o la dotazione mediante trasferimenti, e ciò attraverso la concessione di mutui a tassi agevolati da accendersi presso la Cassa Depositi e Prestiti le cui somme dovevano essere destinate in particolare alla costruzione di opere igieniche o, per le zone afflitte da disastri, per l'insieme delle opere necessarie al ripristino delle normali condizioni di vita. In questo caso finanziamenti furono erogati anche a privati con lo scopo di rendere più spedita la ricostruzione delle abitazioni ma, sebbene tale formula diventasse ricorrente, l'esito non fu dei migliori a causa del cattivo

meccanismo di controllo che permise non solo che tali somme fossero spesso assegnate a famiglie di alto rango piuttosto di quelle in condizioni di vita precarie ma che venissero addirittura utilizzate per speculazioni di natura immobiliaristica. Con i pregi ed i difetti citati,questo fu lo strumentario con cui, senza significative variazioni, sarebbero stati affrontati gli effetti di nuove e gravi catastrofi come le ripetute esondazioni dei fiumi Po', Adige, Reno, Tanaro e del Modenese e Caliaritano a cui si aggiunsero le eruzioni di Vesuvio ed Etna ed i terremoti di Porto Maurizio, di Palmi e di Brescia. Proprio sulla spinta dei recenti avvenimenti in Lombardia la commissione della Camera che si occupava dell'emergenza in corso lanciò la proposta per la creazione di una specifica istituzione dotata di fondi propri e incaricata di fronteggiare le emergenze. Sarebbero tuttavia occorsi ancora parecchi lustri prima che tale auspicio venisse compreso nei suoi contenuti e infine concretizzato nei suoi obiettivi.

313

Si tratta della legge n. 2892 del 1885.

314

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4. Rivolgimenti politici e sconvolgimenti naturali dal tramonto dello Stato liberale all'alba della Repubblica

Come afferma Francesco Barbagallo nel suo contributo al terzo volume della Storia d'Italia curata da G. Sabbatucci e G. Vidotto, "La composizione della serie crescente di interessi imputabili ai ceti sociali in espansione e in conflitto sfugge ormai alle capacità di soluzione proprie dello Stato

liberale di diritto, la cui evidente crisi sfocia in un accrescimento del ruolo e delle funzioni

dell'amministrazione, come risposta ai nuovi compiti sociali ed economici dello Stato e come argine all'espansione della politica nelle forme parlamentari e democratiche"315 le quali vengono

osteggiate con modalità divergenti nel primo quindicennio del XX secolo rispetto all'ultimo del XIX. Infatti se quest'ultimo si chiuse con la c.d. "crisi di fine secolo" caratterizzata dal predominio, sponsorizzato dal monarca, del ceto politico più conservatore e da una violenta repressione delle istanze sociali rese più che mai vigorose dal contestuale insorgere della crisi economica e dal diffondersi delle idee socialiste e anarchiche, il primo, grazie anche alla ripresa dei mercati, fu il palcoscenico ideale sul quale poteva brillare la stella politica di Giovanni Giolitti abile e

spregiudicato nello svincolarsi dalle contingenti agitazioni sociali e nell'ammaestrare con metodi non sempre trasparenti le aule parlamentari già del resto condizionate nella loro composizione mediante interventi dell'autorità periferiche durante il periodo elettorale. Furono questi gli anni in cui emerse un nuovo modello di Stato qualificato come amministrativo costituente " l'aggiornata risposta alla crisi di autorità dello Stato liberale"316 e nel quale il primato della legislazione e della giurisdizione era superato in favore del'amministrazione attenta "non più solo alla definizione costituzionale del rapporto Stato-Cittadino, ma anche soprattutto a rinvenire e organizzare il

contenuto economico di quel rapporto, ad organizzare interessi, e non più solo a definire status"317. Non a caso, dunque, il 14 dicembre 1901 veniva approvato il regio decreto n. 4661 con il quale si rafforzava il Consiglio dei Ministri, quindi l'organo di vertice dell'amministrazione, nei confronti delle ingerenze reali nonché la figura del suo presidente che vedeva accresciuti i suoi poteri di "direzione delle adunanze e di redazione dell'ordine del giorno e quelli di indirizzo e di coordinamento nei confronti dei singoli ministri e dei relativi apparati centrali"318. Purtroppo siffatta riorganizzazione non condusse ad un'accresciuta efficacia dei soccorsi in caso di fenomeni calamitosi come documentarono il terremoto dello Stretto e quello della Marsica. Alle 5:20 del 28 dicembre 1908 una violenta scossa sismica, seguita da onde alte fino a 11,70 e 13 metri

rispettivamente a Messina e a Reggio, interessò la zona compresa tra la Sicilia orientale e la Calabria distruggendo 40 mila case, rendendone inagibili 33 mila e lesionandone ben 68 mila. La violenza della natura tranciò i cavi sottomarini rendendo così impossibili tempestive comunicazioni con il continente. Il governo avrebbe ricevuto informazioni precise solo a partire dal pomeriggio mentre i primi soccorsi, periti sotto le macerie anche moltissimi funzionari pubblici, provenivano dalle contrade vicine e specialmente da marinerie straniere quali la russa e la inglese. I ritardi già gravi a Messina furono ancora maggiori per Reggio colpita dal terremoto per la terza volta in meno di tre anni e mezzo319. Con il trascorrere delle ore la portata degli eventi si fece man mano più chiara e anche a livello centrale si cominciarono a prendere iniziative maggiormente

proporzionate. Il 3 gennaio il governo imponeva lo stato d'assedio sulle zone colpite indicando nella persona del generale Francesco Mazza del 12° Corpo d'armata di stanza a Palermo il commissario regio incaricato di fronteggiare l'emergenza mentre, ancor prima, si istituiva un

315

Sabbatucci G. e Vidotto V. (a cura di), “Storia d’Italia. Liberalismo e democrazia(1887-1914)”, Laterza 2007, p. 104. 316 Ivi p. 105. 317 Ivi p. 106 318

Volpe G., op. cit. p. 173

319

Il territorio della provincia aveva infatti già subito ingenti danni a causa delle scosse sismiche dell’8 settembre 1905 e del 23 0tt0bre 1907.

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comitato centrale di soccorso320 con l'incarico di decidere in quale forma e in quali proporzioni debbano erogarsi le somme raccolte dalla carità pubblica e privata e di stabilire le norme per la pronta ed efficace organizzazione dei soccorsi"321. L'attribuzione di così rilevanti funzioni ad un organo estemporaneo mostra in pieno l'inadeguatezza organizzativa dello Stato liberale confermata non solo nella fase dell'immediata emergenza ma anche in quella della ricostruzione solo

parzialmente attenuata dall'effettiva straordinarietà degli eventi. Portato della catastrofe furono l'approvazione di ben cinque leggi organiche e 160 provvedimenti, tra cui nuove norme tecniche ed igieniche per le riparazioni, ricostruzioni e nuove costruzioni degli edifici pubblici e privati colpiti dal terremoto del 1908 e da altri precedenti, con le quali si imponevano limiti all'altezza degli edifici, requisiti minimi di ampiezza delle strade nonché accorgimenti tecnico-costruttivi quali speciali intelaiature in legno per rendere pareti e solai maggiormente resistenti agli scuotimenti tellurici. Con lo stesso provvedimento venne adottata la prima embrionale classificazione sismica del territorio costituita da una sola categoria in cui erano inseriti i territori colpiti dai più recenti terremoti. Come già accaduto per normative simili, anche queste finirono ben presto vittima delle impellenti spinte per una celere ricostruzione le quali videro il governo sotto accusa per la lentezza dei lavori, coordinati da due uffici decentrati del Ministero dei lavori pubblici a Catanzaro e Messina, e in cui trovò ampio spazio di manovra l'unione edilizia messinese quale consorzio di proprietari privati incaricato di provvedere alle operazioni di ricostruzione e rivelatosi invece strumento di speculazione e malaffare.

Nonostante i rigori invernali, un arroventato clima politico surriscaldò le aule parlamentari anche in occasione del sisma che rase al suolo Avezzano e le zone circonvicine il 13 gennaio 1915 proprio a ridosso dell'ingresso dell'Italia nel primo conflitto mondiale. Le spinte per un parsimonioso utilizzo dei reparti militari da tutelare nella salute e nell' equipaggiamento in vista dell'imminente scenario bellico resero se possibile ancora più dure le condizioni di vita dei superstiti costretti a

sopravvivere per settimane all'interno di rifugi improvvisati nel mezzo di una coltre di neve e per di più in assenza dell'adeguato rifornimento di viveri e altri generi di prima necessità. La

responsabilità dei ritardi ricadde sull'Azienda autonoma delle Ferrovie, ritenuta incapace di far giungere a destinazione i treni carichi di soccorritori e materiali, e sul governo tanto più che la vicinanza geografica degli eventi era stata all'origine del crollo di parte del tetto a palazzo Montecitorio. In realtà dalle macerie della Marsica, nonostante passi avanti come l'assenza della dichiarazione dello stato d'assedio e l'attribuzione dei poteri commissariali ad un civile, usciva rinsaldata la constatazione che proseguendo lungo la via dell'improvvisazione non si sarebbe mai raggiunta la luce in fondo al tunnel e che urgesse non solo la specializzazione della funzione inerente il soccorso ai sinistrati bensì anche una pianificazione preventiva dei criteri di massima su cui fondare nel concreto i suoi interventi. Scriveva, infatti, l'Avanti del 16 gennaio 1915: "Noi abbiamo l'istituzione della Croce Rossa, istituzione altamente civile ed umanitaria. Si è creduto che essa funzioni meglio militarizzata e non è il caso di fare, specie in questo momento, osservazioni. Ma, per rimanere nel campo militare, lo stato maggiore della Croce Rossa, perché non ha mai pensato, come lo stato maggiore dell'esercito ha i suoi piani di mobilitazione diretti all'offesa e alla difesa di alcune determinanti regioni dei confini, a formare dei piani per organizzare il soccorso in quelle zone dove tutto fa prevedere che una volta o l'altra ce ne debba essere urgente bisogno? Se ciò si fosse fatto, il Governo non avrebbe avuto bisogno di telegrafare al comune di Milano che urgono sui luoghi danneggiati coperte e tende, e il municipio di Milano non avrebbe avuto bisogno di rivolgersi alla Croce Rossa di Milano, la quale si è rivolta a quella di Roma e così via"322.

320_{Il comitato era presieduto dal Duca d’Aosta e composto dai Capi di Stato Maggiore di Esercito e Marina, dal direttore}

generale della Banca d’Italia Bonaldo Stringher, dai direttori dell’Amministrazione civile della Sanità Pubblica, dal Sindaco di Roma Ernesto Nathan, dal Presidente della Croce Rossa e dall’Onorevole Salvatore Barzilai all’epoca Presidente della Federazione della Stampa.

321

Botta S., op. cit. p. 78.

322

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Purtroppo non sussistevano ancora le condizioni culturali affinché una simile consapevolezza potesse diffondersi nella popolazione che anzi in più occasioni interpretava l'adozione di normative tecniche per le costruzioni o di altre cautele come inutili e in aggiunta costosi tentativi di frapporsi alla Provvidenza che in alcun modo poteva essere impedita dal dispiegare i propri effetti.

Nonostante ciò l'esperienze accumulatesi nel corso dei decenni cominciarono a produrre i loro frutti e così, sebbene solo a seguito di ulteriori due eventi tellurici sia nel Mugello che in Garfagnana e Lunigiana323, si giungerà all'emanazione della prima normativa appositamente

dedicata all'organizzazione statica e dinamica dei soccorsi. Infatti con i regi decreti 1915 del 1919 e 2389 del 1926, affiancato dalla normativa di applicazione contenuta nel decreto del Ministro dei lavori pubblici del 15 dicembre 1927, si predisponeva una rudimentale e non del tutto lineare macchina dei soccorsi. Al ministro dei Lavori Pubblici o ad un sottosegretario spettava la direzione delle operazioni che poteva essere delegata ad un commissario regio mentre in concreto erano espletate dalle forze armate e dalle guardie regie, dai pompieri e dalle squadre di soccorso

volontarie nonché da funzionari del genio civile e degli uffici tecnici di province, comuni ed altre amministrazioni. Più nel dettaglio, oltre alle attività di salvataggio l'esercito avrebbe dovuto assolvere il compito del vettovagliamento, l'aeronautica delle ricognizioni aeree e la marina quello del trasporto di superstiti e materiali, mentre sui funzionari del genio civile incombeva l'onere di dirigere i soccorsi tecnici con il potere di requisire materiali, mezzi e manodopera anche

appartenenti a imprese private. Ai prefetti, individuati per la costante presenza sul territorio, era