L’ATTUALE SISTEMA DI TUTELA DEI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO NEL “CODICE URBANI”
6. Beni paesaggistici Tipologie di beni e modalità di costituzione dei vincol
I beni paesaggistici sono individuati dal Codice anzitutto all’art.2 comma 3 che li definisce “beni immobili o aree costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio”. Fanno parte, è bene ribadirlo, assieme ai beni culturali, del patrimonio culturale della Nazione e per questo motivo sono anch’essi sottoposti alla normativa di tutela e valorizzazione predisposta dal Codice per la loro protezione e conservazione al fine di garantire la soddisfazione dell’interesse pubblico alla loro fruizione collettiva. Su di essi, dunque, vengono costituiti dei vincoli in modalità differenti in considerazione delle diverse tipologie di beni paesaggistici contemplate dalla legge. Queste diverse tipologie sono indicate dall’art.134 del Codice e sono: le aree indicate dall’articolo 142, comma 1, lettere da a) a m), su cui il vincolo è costituito ex lege, i beni immobili e le aree di notevole interesse pubblico di cui all’art.136 sui quali il vincolo può essere costituito o tramite il provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico oppure, ai sensi dell’art.143, comma 1, lettera d), per mezzo del piano paesaggistico. Quest’ultima modalità di costituzione del vincolo è una novità apportata dal Codice, precedentemente non contemplata dall’ordinamento. Nel caso in cui il piano paesaggistico preveda la costituzione di vincoli, esso deve contenere la delimitazione e la descrizione dei beni vincolati ai fini della loro puntuale identificazione nonché (caratteristica propria dei c.d. “vincoli vestiti”, di cui tratteremo più avanti) la determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso. La costituzione di nuovi vincoli è dunque una delle funzioni del piano paesaggistico che più in generale è finalizzato, ai sensi dell’art.135 del Codice, alla sottoposizione a specifica normativa d’uso del territorio, alla definizione delle trasformazioni del territorio compatibili con i valori paesaggistici degli immobili e delle aree costituenti beni paesaggistici e degli interventi di recupero, riqualificazione, valorizzazione del paesaggio e così via. Tratteremo nello specifico e più diffusamente, nel prossimo e ultimo capitolo, del piano paesaggistico. Torniamo ora sulle altre due modalità di costituzione del vincolo. Le aree indicate dall’art.142 sono, come detto, sottoposte a vincolo ex lege. Si tratta sostanzialmente delle vaste aree già individuate dall’art.1 della l. 431/1985 nei cui confronti la stessa legge prevedeva
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l’obbligo per le Regioni di procedere a pianificazione paesistica51. Sulle stesse viene
mantenuta la costituzione ex lege del vincolo, con la differenza che il vincolo previsto dalla legge del 1985 aveva carattere transitorio consistente nella inedificabilità assoluta sulle aree considerate fino ad approvazione del piano paesistico regionale, mentre quello contemplato dalla legge attuale è un vincolo definitivo che determina l’obbligo di rilascio di previa autorizzazione paesaggistica (art.146 del Codice) per procedere ad interventi sui beni protetti. I beni immobili e le aree di cui all’art.136, invece, possono essere sottoposti a vincolo, oltre che, come abbiamo visto, dal piano paesaggistico, anche mediante il provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico. I beni immobili e le aree in questione sono:
a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali;
b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;
c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici;
d) le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.
L’elenco ripropone quello già contenuto nella “Legge Bottai” 1497/1939 per la protezione delle bellezze naturali52. Di conseguenza pure in questo caso risalta immediatamente la
distinzione fra le “bellezze individue”, di cui alle lettere a) e b) e le “bellezze d’insieme” di cui alle lettere c) e d). Vi sono però importanti novità rispetto ad allora: su tutte l’inclusione, fra i valori paesaggistici da tutelare, della “memoria storica”, oltre a quelle, di minore importanza ma tutt’altro che irrilevanti, degli “alberi monumentali” fra le “bellezze individue” e dei “centri e nuclei storici” fra le “bellezze d’insieme”. La distinzione fra “bellezze individue” e “bellezze d’insieme” rileva in particolare con riguardo alla pubblicità del vincolo (art.140, comma 3 del Codice). Con riguardo alle prime, il provvedimento di dichiarazione di notevole interesse
51 Si veda capitolo I § 5 52 Su cui capitolo I § 3
pubblico, oltre ad essere oggetto di pubblicazione su Gazzetta Ufficiale, Bollettini Ufficiali delle Regioni e albi pretori dei Comuni, deve essere altresì notificato ai proprietari, possessori o detentori e trascritto, a cura della Regione, nei registri immobiliari. Riguardo le seconde è invece sufficiente la pubblicazione del provvedimento sopra descritta. La costituzione del vincolo tramite provvedimento di dichiarazione ricalca quanto già previsto dalla legge del 1939 e a questo proposito occorre ricordare che rimangono validi i vincoli già costituiti in precedenza ai sensi di quella legge.
Vediamo ora il procedimento a monte del provvedimento in questione, nel quale sono diversi i soggetti coinvolti; stessa cosa avveniva già in base alla l.1497/1939 dove però, ovviamente, non erano contemplate le Regioni, che oggi rivestono invece un ruolo fondamentale. Il procedimento è disciplinato dagli artt. 137-141bis del Codice. L’avvio del procedimento spetta ad apposite commissioni istituite dalle Regioni aventi il compito di formulare proposte alle Regioni stesse per l’adozione di provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico sui beni indicati nell’art.136 (art.137, comma 1). Tali commissioni sono a composizione mista: ne fanno infatti parte di diritto il direttore regionale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il soprintendente per i beni architettonici e per il paesaggio ed il soprintendente per i beni archeologici competenti per territorio, nonché due responsabili preposti agli uffici regionali competenti in materia di paesaggio (art.137, comma 2, primo capoverso). I restanti membri, in numero non superiore a quattro, sono nominati dalla Regione tra soggetti con qualificata, pluriennale e documentata professionalità ed esperienza nella tutela del paesaggio, scelti nell’ambito delle Università con sede nella Regione, delle fondazioni aventi per statuto finalità di tutela e promozione del patrimonio culturale e delle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale (art.137, comma 2, secondo capoverso). Sulla base del tipo di composizione delle commissioni previsto dalla legge, possiamo dire che è qui confermata la volontà del Codice di fornire tutela al paesaggio sia con riguardo ai suoi valori estetico-culturali sia ai suoi valori più strettamente legati alla protezione dell’ambiente e dell’ecosistema53. L’avvio del procedimento spetta dunque
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formalmente alle Regioni tramite le commissioni sopra descritte. Tuttavia, sulla base di quanto disposto dall’art.138 comma 1 del Codice, si deve parlare in questo caso di competenza “statale-regionale-territoriale”, dal momento che l’iniziativa di proposta di adozione del provvedimento può essere intrapresa sia dai componenti delle commissioni di parte ministeriale che da quelli di parte regionale, oltre che da altri enti pubblici interessati. È invece senz’altro regionale la competenza ad adottare il provvedimento. Le Regioni dunque, come detto poc’anzi, svolgono un ruolo primario nel procedimento che stiamo analizzando. Tuttavia bisogna almeno accennare al fatto che il Codice, all’art.138 comma 3 e all’art.141 prevede altresì un analogo procedimento di competenza ministeriale, in cui il potere di adozione del provvedimento è del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali al termine di un procedimento avviato tramite proposta di dichiarazione ad opera della Soprintendenza competente per territorio e per settore, corredata comunque da previo parere della Regione. Il Codice configura questo procedimento “alternativo” come espressione di un potere paritetico e concorrente del Ministero e non, come si potrebbe pensare, di un potere sostitutivo in caso di inerzia regionale54. Chiusa questa parentesi,
torniamo al procedimento “regionale”. Sempre l’art.138, comma 2, prevede che i proponenti possano formulare la richiesta di dichiarazione direttamente alla Regione nel caso in cui la commissione non dia seguito alla loro iniziativa entro sessanta giorni dalla presentazione della proposta. Scaduto questo termine i proponenti possono, entro ulteriori trenta giorni, procedere nel modo sopra descritto. In contemporanea con la proposta ed a seguito della stessa si aprono fasi del procedimento abbastanza complesse in cui sono previste le partecipazioni in modalità differenti di un ampio numero di soggetti. La proposta deve infatti essere accompagnata dalla raccolta di necessarie informazioni ai fini della valutazione della sussistenza del notevole interesse pubblico dei beni immobili e delle aree considerate, e tali informazioni vengono acquisite tramite le soprintendenze ed i competenti uffici regionali e provinciali. È inoltre previsto che in questa fase debbano essere consultati, in ogni caso, i Comuni interessati e, se opportuno, esperti della materia. In seguito alla presentazione della
54 N. AICARDI, I vincoli paesaggistici tra Codice e l.r. 23/2009, in “Istituzioni del Federalismo. Rivista di studi giuridici e politici”, Santarcangelo di Romagna (RN), Maggioli Editore, a. XXXI, Quaderno 1, 2010, p. 91
proposta, al procedimento partecipano, ai sensi dell’art.139 comma 5 del Codice, mediante la presentazione di osservazioni, i Comuni, le Città metropolitane, le Province, le associazioni ambientaliste e altri soggetti interessati fra cui i proprietari, possessori o detentori dei beni. La Regione (art.140 comma 1) prima di emanare il provvedimento è obbligata ad esaminare tali osservazioni ed ha facoltà di indire un’inchiesta pubblica. La partecipazione dei soggetti interessati successiva alla presentazione della proposta è garantita dalle modalità di pubblicazione della proposta stessa descritte dall’art.139 del Codice. Il comma 1 prevede che della proposta di dichiarazione debba essere data pubblicazione per un periodo di novanta giorni nell’albo pretorio e che la stessa sia altresì depositata a beneficio del pubblico negli uffici dei Comuni interessati nonché comunicata alle Province e Città metropolitane interessate. La pubblicazione deve essere accompagnata da una planimetria redatta in scala idonea alla puntuale individuazione degli immobili e delle aree che ne costituiscono oggetto. Di detta pubblicazione è data notizia a mezzo stampa e via web, ai sensi del comma 2 dell’articolo in esame. Il successivo comma III prevede inoltre che dell’avvio del procedimento (e dunque della formulazione della proposta) ai proprietari, possessori o detentori delle cc.dd. “bellezze individue”55 debba
essere data anche comunicazione individuale. A questi soggetti, a partire dalla data di ricevimento della comunicazione, è fatto divieto, a fini cautelari, ai sensi dell’art.146 comma 1, di distruggere i beni o di apportarvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. Le osservazioni di cui sopra devono essere presentate entro i 30 giorni successivi o alla scadenza del periodo di pubblicazione nell’albo pretorio oppure alla data di ricevimento della comunicazione individuale per i proprietari delle “bellezze individue”. Il provvedimento di dichiarazione è infine adottato dalla Regione entro il termine massimo di sessanta giorni dalla scadenza dei termini per la presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati. Nel caso in cui la Regione non provveda entro il suddetto termine si configura una ipotesi di “silenzio inadempimento”, sulla base delle
55 E non anche nel caso in cui la proposta riguardi le cc.dd. “bellezze d’insieme”. Questo si evince chiaramente dalla lettera del comma III dell’articolo in esame ed è altresì confermato da Consiglio di Stato, sezione IV, 9 febbraio 2011, n. 894
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considerazioni già svolte in precedenza riguardo il provvedimento di verifica dell’interesse culturale56.
Quanto al contenuto del provvedimento e, di conseguenza, del vincolo, partiamo col considerare che il Codice, all’art.140 comma 1, dispone che la Regione debba emanare il provvedimento sulla base sulla base della proposta e tenuto conto delle osservazioni ricevute e degli esiti dell’eventuale inchiesta pubblica. La proposta deve essere, ovviamente, una proposta motivata. Ai sensi dell’art.138, comma 1, secondo capoverso, la proposta, infatti, deve essere “formulata con riferimento ai valori storici, culturali, naturali, morfologici, estetici espressi dagli aspetti e caratteri peculiari degli immobili o delle aree considerati ed alla loro valenza identitaria in rapporto al territorio in cui ricadono” e deve altresì contenere “proposte per le prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei valori espressi”. Quest’ultima disposizione stabilisce che tali vincoli provvedimentali previsti dal Codice debbano nascere già in sede di proposta come vincoli cc.dd. “vestiti”. Per “vincolo vestito” si intende proprio il vincolo recante specifiche prescrizioni di tutela che saranno poi utilizzate come parametro di riferimento per le successive decisioni in materia di gestione del vincolo stesso, in particolare per le decisioni relative alle richieste di autorizzazione paesaggistica. Si tratta quindi di un tipo di vincolo il cui contenuto va ben oltre il semplice divieto di intervenire sui beni tutelati. Se il vincolo deve nascere già “vestito” in sede di proposta, va da sé che tale caratteristica dovrà poi ripresentarsi al momento dell’emanazione del provvedimento di costituzione vera e propria del vincolo. L’art.140 comma 2 dispone infatti che la dichiarazione di notevole interesse pubblico deve dettare, ricalcando quanto previsto riguardo il contenuto della proposta di dichiarazione, “la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato”. Tramite questa disposizione il Codice si preoccupa di mantenere il carattere specifico del vincolo nel momento in cui lo stesso viene costituito. In tal modo il vincolo stesso risponderà alla funzione di delimitare ex ante il potere autorizzatorio dell’amministrazione, anche per ragioni di certezza nei rapporti fra amministrazione e privati e nell’interesse del proprietario del bene vincolato. A questo
proposito si veda l’art.146 comma 7 del Codice, secondo cui, a seguito dell’istanza dell’interessato, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica deve effettuare accertamenti riguardanti la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nella dichiarazione di notevole interesse pubblico (oltre che nei piani paesaggistici). Il successivo capoverso del comma 2 dell’art.140 dispone che il vincolo il cui contenuto è specificato nella dichiarazione diviene inoltre parte integrante del piano paesaggistico ed è altresì gerarchicamente sovraordinato rispetto al piano stesso, dal momento che lo stesso “non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano (paesaggistico) medesimo”.
L’art. 2, comma 1, lettera n), del decreto legislativo n.63 del 26 marzo 200857 ha
inserito nel corpo del Codice l’art.141-bis, “Integrazione del contenuto delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico”, avente la finalità di conformare i vincoli paesaggistici provvedimentali sorti in passato alle caratteristiche di specificità previste dalla disciplina vigente; in altre parole di rendere anch’essi “vincoli vestiti”. L’articolo in esame pone infatti in capo al Ministero o alle Regioni l’obbligo di integrare i contenuti dei vincoli già costituiti in precedenza con proprio provvedimento. Per le integrazioni dei vincoli provvedimentali di competenza regionale il comma 2 prevede che qualora a queste non si sia provveduto entro il 31 dicembre 2009, le stesse siano adottate dal Ministero − a cui in questo caso è attribuito un vero e proprio potere sostitutivo −, sentiti i competenti Comitati tecnico-scientifici, al termine di un procedimento avviato dalla Soprintendenza. La legge non specifica che il procedimento di integrazione di vincolo esistente debba seguire lo stesso procedimento previsto per la costituzione di nuovo vincolo; ciò è giustificato dal fatto che in questo caso i soggetti competenti non stanno esercitando una potestà costitutiva, che è già stata esercitata al momento dell’imposizione del vincolo, ma stanno più semplicemente delineando meglio i contorni della stessa. Per quel che riguarda invece la fase integrativa dell’efficacia dei provvedimenti di integrazione, l’articolo 141-bis comma 4 prevede espressamente che tali provvedimenti debbano essere sottoposti alle medesime forme di
57 Recante “Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio”, pubblicato su G.U. n.84 del 9 aprile 2008
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pubblicità previste dall’art.140 per i provvedimenti “nuovi” di imposizione di vincolo. Con riguardo ai contenuti dei vincoli, un’ultima osservazione va fatta riguardo ai vincoli ex lege costituiti sui beni immobili e le aree indicate all’art.142, di cui abbiamo già parlato in precedenza in questo paragrafo. Per tali vincoli il Codice prevede la “vestizione” per mezzo del piano paesaggistico. Lo dispone l’art.143, comma 1, lettera c), secondo cui il piano, oltre a delimitare e identificare in modo preciso i beni di cui all’art.142, deve inoltre determinare a riguardo le “prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione”. Anche per i vincoli ex lege il Codice prevede dunque che si debba procedere ad una puntuale delimitazione preventiva della discrezionalità dell’amministrazione nell’esercizio del proprio potere autorizzatorio58.