IL PIANO PAESAGGISTICO
5. Lo stato della pianificazione paesaggistica in Italia
5.1. In particolare: i piani paesaggistici di Toscana e Puglia
I due piani in esame55 sono stati oggetto di approvazione a poca distanza l’uno
dall’altro ed il processo di “costruzione”, cominciato per entrambi nel 2007, si è svolto sostanzialmente in parallelo. Considerata la complessità dei procedimenti ne riportiamo qui le tappe fondamentali, ricordando anzitutto le norme ai sensi delle quali si è proceduto alla elaborazione, adozione e approvazione dei due piani: riferimenti comuni sono stati ovviamente le norme costituzionali, in particolare gli artt.9 e 117, le norme di legge primaria contenute nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio e le norme sovrastatali della Convenzione Europea del Paesaggio del 2000. A livello legislativo regionale, i due atti di riferimento sono stati la legge regionale 65/2014 “Norme per il governo del territorio” per la Toscana e la legge regionale 20/200956 per la Puglia.
La Regione Toscana ha avviato i lavori per procedere alla modificazione e integrazione paesaggistica del suo vecchio Pit siglando un protocollo d’intesa per la co- pianificazione il 23 gennaio del 2007 col Ministero per i Beni e le Attività Culturali. A questo è seguito, il 18 novembre del 2008, un altro protocollo, stipulato questa volta non solo da Ministero e Regione ma anche dagli enti territoriali, avente ad oggetto gli adempimenti necessari per l’attuazione del Codice con particolare riguardo al coordinamento del piano con gli strumenti di pianificazione territoriale. Con la deliberazione n.32 del 16 giugno 2009 il Consiglio regionale adottò una “Integrazione paesaggistica” del precedente piano, contenente revisioni e verifiche tecniche concernenti i perimetri degli immobili e delle aree di notevole interesse pubblico e una prima formulazione della relativa disciplina d’uso. Tale integrazione paesaggistica, a causa dello scarso coinvolgimento ministeriale, richiese tuttavia un processo di revisione e completamento cui le parti diedero avvio sottoscrivendo un nuovo disciplinare d’attuazione, sostitutivo di quello relativo al protocollo d’intesa del 2007, per una più puntuale determinazione congiunta dei contenuti del Pit. La Regione ha poi dato avvio al procedimento per l’integrazione paesaggistica con relativo “Documento di Avvio”, approvato con deliberazione della Giunta regionale n.538 del 27 giugno 2011. Gli
55 I cui elaborati sono consultabili su regione.toscana.it e paesaggiopuglia.it 56 Pubblicata su B.U.R.P. n. 162 del 15 ottobre 2009
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elaborati per l’integrazione paesaggistica del Pit sono stati poi oggetto di “Attestazione di conformità”, sottoscritta da Regione e Ministero, rispetto ai disciplinari d’intesa precedentemente stipulati, con approvazione del lavoro fin lì svolto dalla Regione espresso dal Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici del Ministero. Si è giunti quindi alla fase conclusiva del procedimento: gli uffici tecnici della Regione hanno redatto uno schema di piano, adottato con deliberazione del Consiglio n.58 del 2014, cui è seguita, dopo la sua pubblicazione, la presentazione delle osservazioni e proposte di modifica degli elaborati del piano da parte di enti istituzionali e soggetti interessati. Il tutto secondo il classico schema procedimentale degli atti di pianificazione territoriale e nel pieno rispetto dell’art.144 del Codice. Ulteriori osservazioni sono state avanzate anche dagli organi tecnici ministeriali, e le richieste di rettifica o integrazione avanzate da questi ultimi erano state oggetto di un’intesa di massima fra Regione e Ministero. Si è poi proceduto alla già ricordata approvazione definitiva del nuovo e vigente Pit Toscana, il 27 marzo 2015, e all’accordo conclusivo di co-pianificazione siglato il successivo 11 aprile, relativo in particolare, ai sensi del comma 2 dell’art.143 del Codice, a presupposti, modalità e tempi per la revisione del piano. Il fatto singolare dell’approvazione del piano in data precedente rispetto a quella della sigla dell’accordo di co-pianificazione fu dovuto ad una ragione di carattere politico, e cioè l’imminente scadenza del mandato del Consiglio regionale; il dilatamento dei tempi procedimentali che portò a questa scelta per così dire “emergenziale” derivò a sua volta da ragioni di carattere giuridico, vale a dire la scarsa specificità con cui, sia il Codice, sia, nel caso in esame, la legge regionale toscana n.65 del 2014 – “Norme per il governo del territorio”, ai sensi del cui art.19 è stato approvato il Pit – disciplinano i rapporti intercorrenti, dal punto di vista della scansione temporale e successione cronologica, fra gli accordi e le intese di co-pianificazione statale-regionale e la procedura interna regionale di adozione, pubblicazione, acquisizione e decisione sulle osservazioni e infine di approvazione del piano. Inoltre, vi sono stati diversi contrasti fra organi tecnici statali e regionali impegnati nell’elaborazione congiunta del piano da una parte e Consiglio regionale dall’altra; le resistenze ed opposizioni all’interno del Consiglio sulla proposta di piano portata al suo esame al termine dei “lavori tecnici” hanno determinato la necessità di procedere a
correzioni e aggiustamenti della proposta. Il confronto fra Regione e Ministero nell’ambito del procedimento di “costruzione” del piano non si è dunque limitato a quello fra i rispettivi organi tecnici ma si è esteso anche a livello politico. Questo porta ad una riflessione relativa al rapporto fra tecnica e politica nel procedimento amministrativo che porta all’approvazione del piano paesaggistico. È quasi scontato dire che fra le due debba esservi uno stretto dialogo, anche al fine di operare un contemperamento fra i diversi interessi pubblici che si fronteggiano in materia di pianificazione territoriale. Tuttavia vi sono stati casi in cui si è evidenziato uno sbilanciamento a favore ora della volontà degli organi politici, ora a favore della discrezionalità tecnica. Il primo caso è rappresentato dalla legge regionale dell’Umbria 1/2015 “Testo unico governo del territorio e materie correlate”, allora impugnata dal Governo con ricorso alla Corte Costituzionale57 per non conformità con gli artt.9 e 117 Costituzione;
la sequenza procedimentale lì prevista sembrava consentire modifiche unilaterali del piano in sede di consiglio regionale, mancando la previsione di successive verifiche congiunte col Ministero. La volontà politica consiliare in questo caso appariva eccessivamente preponderante nei confronti della discrezionalità tecnica, con evidenti problemi di legittimità costituzionale legate alle limitazioni alla competenza del Ministero in materia di tutela paesaggistica. Il secondo caso è invece la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n.3652 nella quale si è invece ritenuto che l’esercizio della funzione di tutela richieda, da parte dell’amministrazione di settore, valutazioni di carattere esclusivamente tecnico- discrezionali. Questi due casi riportati rappresentano evidentemente due estremi opposti; possiamo dire, molto banalmente, che in medium stat virtus. Da questo punto di vista l’esperienza toscana, pur con le complicazioni procedimentali e tempistiche di cui abbiamo parlato, può essere considerata come un esempio positivo58.
Veniamo ora al procedimento che ha interessato l’elaborazione del Pptr Puglia, ricostruendolo seguendo la relazione introduttiva alla deliberazione della Giunta 176/2015 dell’Assessore alla Qualità del Territorio, prof.ssa Angela Barbanente, e andando a cogliervi
57 Che ha poi, con sent. n.68 del 5 aprile 2018, presidente Lattanzi, pubblicata su G.U. n.15 dell’11 aprile 2018, dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale della legge impugnata.
58 P. CARPENTIERI, Il ruolo del Ministero nell’elaborazione del piano paesaggistico, in (a cura di) G. F. CARTEI, D. M. TRAINA, op. cit., pp. 44-50
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alcune differenze rispetto a quanto abbiamo visto relativamente alla Toscana. La prima tappa del procedimento consistette nella deliberazione n.1842 del 27 marzo 2007, con la quale la Giunta regionale ha approvato il “Programma per la elaborazione del nuovo Piano paesaggistico adeguato al Codice”, affidandone la realizzazione al Servizio Assetto del Territorio, cui è seguita un’altra deliberazione, la 1842/2007, di approvazione del Documento programmatico finalizzato alla miglior definizione dal punto di vista metodologico e operativo del Programma approvato in precedenza e costituente base di lavoro per l’organizzazione del processo di costruzione del piano. Il primo schema di intesa interistituzionale per l’elaborazione congiunta del piano è stato sottoscritto da Stato e Regione il 15 novembre 2007. Apriamo qui una prima parentesi: rispetto all’elaborazione congiunta avvenuta in Toscana, la Puglia ha coinvolto nella stessa oltre al Ministero dei Beni e Attività Culturali anche il Ministero dell’Ambiente. Sia la Regione Toscana che la Puglia hanno scelto di procedere all’elaborazione congiunta dell’intero piano, comprese le parti relative al “resto del paesaggio”, non facendovi ricorso, quindi, limitatamente alle sole parti in cui è richiesta necessariamente dal Codice, e cioè quelle relative ai beni paesaggistici. Tuttavia solo in Puglia si è scelto di co-pianificare anche col Ministero dell’Ambiente; cosa che, come sembra prevedere il Codice secondo il combinato disposto degli artt.143 comma 2 e 135 comma 1, può essere prevista in relazione alle parti del piano relative al “resto del paesaggio”59. Per
promuovere il più ampio coinvolgimento dell’intera comunità regionale nella definizione degli obiettivi, contenuti e indirizzi del Pptr, il Presidente della Regione Puglia ha poi, ai sensi dell’art. 2 comma 1 della legge regionale 20/2009, convocato Conferenze Programmatiche relative a diverse aree territoriali e in diverse fasi temporali, alle quali hanno partecipato privati cittadini, rappresentanti degli enti statali e locali, associazioni e forze sociali, economiche e professionali. Anche su questo punto occorre soffermarsi. Una delle particolarità del Pptr Puglia è proprio quella dell’ampio coinvolgimento degli enti locali e di
59 In realtà si ritiene che la partecipazione del Ministero dell’Ambiente sia necessaria per la
regolamentazione delle sole aree naturali protette, per i profili strettamente ambientali. In una circolare del Ministero dell’Ambiente relativa alle modalità di elaborazione congiunta Stato-Regioni dei piani paesaggistici inviata alle Regioni nel dicembre 2014 si precisa che “l’eventuale concorso di questa Amministrazione nel processo di co-pianificazione paesaggistica sarà finalizzata a garantire
l’integrazione dei piani paesaggistici regionali con le norme di tutela dei valori naturalistici previsti negli strumenti di pianificazione e di governo dei parchi e riserve nazionali”. P. CARPENTIERI, op. cit., p.44
altri soggetti portatori di interessi nel procedimento di formazione e nella successiva fase di attuazione del piano, secondo un modello che è stato definito di “produzione sociale del paesaggio”, descritto nel Titolo II comprendente gli artt.8 e seguenti del Pptr. Si tratta di un modello di produzione del piano che si pone in contrasto con le nette limitazioni al ruolo degli enti locali e all’ampio recupero di spazi decisionali a favore dello Stato che emerge da disposizioni del Codice quali gli artt.135 e 143. La “produzione sociale del paesaggio” si compone di due momenti diversi, costituiti dalla produzione sociale del piano e dalla gestione sociale del territorio e del paesaggio. “Produzione sociale del piano” significa che il piano viene costruito mediante forme di “governance allargata” e di “democrazia partecipativa”, intendendo rispettivamente per esse, secondo le definizioni contenute nella Relazione generale del Pptr, “un sistema negoziale e decisionale che, oltre agli istituti di co- pianificazione a livello della Regione e degli altri enti pubblici territoriali, coinvolge le rappresentanze sociali degli interessi economici, sindacali, culturali, ambientali, locali, con particolare attenzione alle rappresentanze degli attori più deboli e solitamente non rappresentati ai tavoli negoziali”, e “l’attivazione di molteplici forme e tecniche di coinvolgimento diretto degli abitanti nella costruzione dei quadri identitari relativi ai loro mondi di vita, nella costruzione degli scenari strategici di trasformazione del territorio, dell’ambiente e del paesaggio, in funzione dell’aumento del benessere e della felicità pubblica”. Fra gli strumenti di democrazia partecipativa utilizzati nel corso del procedimento di elaborazione del Pptr Puglia vi sono proprio le “Conferenze programmatiche d’area” di cui sopra. La “gestione sociale del territorio e del paesaggio” interviene in un momento successivo ed attiene all’attuazione del piano e al vero e proprio “governo del territorio”, per il quale le Regioni possono ricorrere a mezzi di “governance” quali intese col Ministero e con altri soggetti pubblici, accordi di programma e “patti territoriali locali”. In questa fase è altresì previsto un ruolo centrale per l’Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio (art.133 del Codice)60, istituito in Puglia con la legge regionale 20/2009 al pari delle Conferenze
programmatiche, che svolge funzioni conoscitive e propositive per la conservazione, fruizione e valorizzazione del patrimonio culturale pugliese, per il perseguimento degli
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obiettivi di qualità, riqualificazione e ricostruzione dei paesaggi compromessi o degradati urbani e rurali e, infine, molto importante, per la sensibilizzazione e mobilitazione della società pugliese verso un quadro di sviluppo sostenibile e tutela ambientale. Il modello pugliese di “produzione sociale del paesaggio”, ispirato a principi di ampia partecipazione, non è invece riscontrabile nel Pit della Toscana; nel procedimento di formazione di quest’ultimo più scarso è stato il coinvolgimento di enti locali ed altri soggetti pubblici e privati nel delineare la struttura del piano, secondo un modello “accentrato” favorevole a Stato e Regione. Gli enti locali sono chiamati a svolgere un ruolo collaborativo solo nelle fasi di integrazione dei contenuti del piano, in specie per la “ricognizione delle aree di cui all’art.143 comma 4 del Codice” e per la trasmissione della “relativa proposta di ricognizione alla Regione”, ai sensi dell’art. 22 della l.r. toscana 65/2014. Tuttavia va ricordato che sempre la legge toscana sul governo del territorio prevede, ai fini del coordinamento del piano paesaggistico con gli altri strumenti di pianificazione territoriale di cui all’art.145 del Codice, l’introduzione di alcuni istituti di collaborazione interistituzionale, attuativi del principio di leale collaborazione, quali gli accordi di pianificazione Regione-enti locali, la conferenza paritetica interistituzionale, il sistema informativo geografico regionale, ecc.61 Infine, il coinvolgimento
di enti locali e altri soggetti pubblici e privati nelle attività di tutela e valorizzazione del paesaggio è assicurato, anche in questo caso, tramite l’operato dell’Osservatorio regionale62. Tornando alle tappe fondamentali del processo di costruzione del Pptr Puglia, il
primo “Schema di piano” è stato adottato dalla Giunta regionale con deliberazione n.1497 del 20 ottobre 2009, con successiva pubblicazione su B.U.R.P., Gazzetta Ufficiale e sul quotidiano “La Gazzetta del Mezzogiorno”. Hanno fatto seguito a questo momento la
61 A questo proposito va anche ricordato che in data 17 maggio 2018 il Ministero e la Regione Toscana hanno siglato un “Accordo per lo svolgimento della Conferenza Paesaggistica nelle procedure di
conformazione o di adeguamento degli Strumenti della Pianificazione”. Alla Conferenza paesaggistica è prevista la partecipazione, in rappresentanza dei propri interessi (ma senza diritto di voto), di Comuni, Province e Città metropolitane.
62 L. DI GIOVANNI, I piani della Toscana e della Puglia: due diversi modi di pianificare il paesaggio, in G. F. CARTEI, D. M. TRAINA, op. cit., pp. 206-210. Quanto alla mancanza di una vera e propria “produzione sociale del paesaggio” nell’esperienza toscana, la Prof.ssa A. MARSON, Assessore all’Urbanistica e Pianificazione del territorio della Regione Toscana durante il percorso di formazione ed approvazione del Pit, nel suo intervento in Stati Generali del Paesaggio (cit.), p. 36, esprime tuttavia un parere contrario, sottolineando il coinvolgimento di numerosi soggetti ed associazioni nel
procedimento di costruzione del piano paesaggistico toscano. Coinvolgimento che è stato possibile, dice ancora MARSON, grazie alla lunga “tradizione civica” della Toscana.
raccolta delle manifestazioni di interesse tramite la convocazione di una Conferenza di Servizi, cui hanno preso parte rappresentanti delle amministrazioni statali, dei soggetti pubblici e degli organismi di diritto pubblico con competenze di settore incidenti sul territorio della Regione Puglia. Con deliberazione della Giunta n.1 dell’11 gennaio 2010 è stata approvata la proposta di Pptr. Si è poi passati alla fase conclusiva del procedimento, accompagnata dai lavori svolti dal Comitato tecnico paritetico Stato-Regione, costituito con deliberazione della Giunta n.556 del 10 settembre 2012 e coadiuvato nelle sue operazioni da un Comitato scientifico e da altri tavoli tecnici. La Regione Puglia e il Ministero hanno poi sottoscritto pochi mesi dopo, febbraio 2013, un “Documento intermediario di Intesa” in cui le parti hanno convenuto sulla rispondenza degli elaborati del piano redatti dai suddetti organi tecnici ai contenuti richiesti dall’art.143 del Codice, gettando le basi per il successivo e conclusivo Accordo di pianificazione. L’adozione del Pptr è avvenuta in data 2 agosto 2013, con deliberazione della Giunta n.1435, alla cui pubblicazione nelle forme previste dalla legge è seguita la fase di raccolta delle osservazioni63 da parte di enti, soggetti pubblici e privati
portatori di interessi, con conseguenti modifiche al testo del piano adottato. L’Accordo di copianificazione fra Regione e Ministero dei Beni e Attività Culturali è stato siglato il 16 gennaio del 2015. Anche in questo caso, così come in Toscana, l’Accordo ha riguardato prevalentemente presupposti, modalità e tempi per la revisione del piano, ai sensi dell’art.143 comma 2 del Codice. Un mese dopo, il 16 febbraio 2015, la Giunta regionale, con la più volte ricordata deliberazione n.176, ha infine approvato il Pptr. In chiusura di questa parte giova ricordare che entrambi i piani sono stati, ovviamente, accompagnati nella loro elaborazione dalla procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) di cui alla Direttiva 2001/42/CE, recepita in Italia con d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni e integrazioni che, come è noto, è finalizzata alla “valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale” e che “rappresenta un importante
63 In tutto ne sono state raccolte 2453 riguardanti in particolare la “struttura ecosistemica e ambientale” del piano e provenienti per lo più da soggetti privati.
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contributo all’attuazione delle strategie comunitarie per lo sviluppo sostenibile rendendo operativa l’integrazione della dimensione ambientale nei processi decisionali strategici”64.
Prima di procedere ad una rassegna dei contenuti di entrambi i piani bisogna fare una riflessione riguardante la scelta, da parte di entrambe le Regioni, di dotarsi non di un piano paesaggistico “puro”, bensì di due piani equipollenti al piano paesaggistico ai sensi del comma 1 dell’art.135 del Codice. Il Pptr pugliese può essere identificato come piano paesaggistico a valenza territoriale, mentre il Pit Toscana, viceversa, è un piano urbanistico- territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici65. Quest’ultimo è
essenzialmente un piano a valenza urbanistica, idoneo ad estendere i propri effetti anche ad aree non comprese nel vincolo paesaggistico ma ritenute comunque meritevoli di tutela. La Regione Toscana ha spiegato la ragione di tale scelta nella Relazione del piano: l’intenzione era quella di concepire non un piano separato, ma una integrazione del già vigente piano di indirizzo territoriale, configurandolo come uno strumento di pianificazione regionale contenente sia la dimensione territoriale sia quella paesaggistica, mantenendo per quest’ultima una propria identità chiaramente evidenziata e riconoscibile. La finalità di un piano così strutturato è quella di favorire la coerenza fra il piano e le strategie di governo del territorio, così come affermato già dalla vecchia legge toscana sul governo del territorio n.1 del 2005. In Toscana vi è stata dunque la volontà di contestualizzare la disciplina paesaggistica in quella più propriamente urbanistico-territoriale al fine di integrare le politiche territoriali, orientando le future trasformazioni secondo criteri di compatibilità paesaggistica e di riqualificazione delle situazioni di degrado66. Questa impostazione
produce un tendenziale assorbimento ad opera della Regione delle competenze di pianificazione urbanistico-territoriale degli enti locali, in luogo del vero e proprio coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione territoriale, di cui all’art.142 comma 2 del Codice, che è proprio del piano paesaggistico “puro”. L’impostazione diversa del piano pugliese, definito “piano paesaggistico a valenza territoriale” nelle Norme Tecniche di
64 Valutazione Ambientale Strategica (VAS), in “Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale” (isprambiente.gov.it)
65 Che è poi il nome che l’art.135 comma 1 del Codice attribuisce ai piani equipollenti al piano paesaggistico.
Attuazione (N.T.A.) del piano stesso, determina una sola sostanziale differenza con quello toscano, consistente nel trattamento di alcuni interessi “extrapaesaggistici”, relativi ai settori della produzione industriale, energia, edilizia, ecc., a cui viene rivolta l’attenzione sempre in funzione della tutela e valorizzazione del paesaggio, e cioè considerando sempre gli interventi ammissibili e non ammissibili sul territorio, mentre il Pit Toscana tendenzialmente tratta gli stessi temi in prevalenza da un punto di vista produttivo, economico e concorrenziale67. Non ci sentiamo comunque di poter affermare che l’interesse
paesaggistico sia oggetto di maggior attenzione nel Pptr Puglia, come potrebbero portare a considerare le riflessioni sopra riportate e anche la sola denominazione dei due piani. Riteniamo invece di poter individuare nei due piani una certa omogeneità, che si può evidenziare già sulla base della loro struttura e dei loro contenuti.
Entrambi i piani si presentano suddivisi in due “macro-parti”, costituite dallo Statuto del Territorio e dallo Scenario strategico. Per essere più precisi, nel Pit della Toscana è presente lo “Statuto del Territorio Toscano”, Titolo II del piano, cui fa seguito il Titolo III “La