L’ATTUALE SISTEMA DI TUTELA DEI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO NEL “CODICE URBANI”
8. Vigilanza, sanzioni e altre misure di tutela dei beni vincolat
Il Codice, all’art.155, attribuisce le funzioni di vigilanza riguardo il rispetto delle prescrizioni dei vincoli a tutela dei beni paesaggistici in primo luogo alle Regioni e al Ministero dei Beni Culturali. Le Regioni possono, come abbiamo visto, delegare competenze alle amministrazioni locali in materia di paesaggio e nel caso in cui lo facciano sono chiamate a vigilare sull’ottemperanza alle disposizioni del Codice da parte delle amministrazioni stesse. L'inottemperanza o la persistente inerzia nell'esercizio delle competenze comporta,
67 Sull’autorizzazione paesaggistica sono stati consultati: G. C. MENGOLI, op. cit., pp. 504-514, P. MARZARO, art. cit., pp. 53-67, S. CIVITARESE MATTEUCCI, La revisione del Codice del
paesaggio: molto rumore per (poco o) nulla, in “Aedon”, a. IX, n. 2, settembre 2006, M. R.
SPASIANO, Commento all’art.146, (a cura di) M.A. SANDULLI, op. cit., pp. 1118-1132, A. MARRA,
Autorizzazione paesaggistica: cosa cambia rispetto al passato, in “edilportale” (edilportale.com), 27
in via sussidiaria, l'attivazione di poteri sostitutivi da parte del Ministero. L’art.150 del Codice attribuisce alla Regione o al Ministero il potere di adottare provvedimenti finalizzati alla tutela cautelare di beni “non ancora paesaggistici” ma che si intendono proteggere. Indipendentemente dalle avvenute pubblicazioni della proposta di vincolo (rectius: di dichiarazione di notevole interesse pubblico) di cui agli artt.139 e 141 e dalla comunicazione individuale, prevista dal comma 3 dell’art.139, di proposta di vincolo ai proprietari, possessori o detentori delle “bellezze individue” indicate alle lettere a) e b) del comma 1 dell'articolo 136, la Regione o il Ministero possono infatti inibire la realizzazione di lavori senza autorizzazione o comunque “capaci di recare danno al paesaggio” (art.150, comma 1, lettera a) oppure ordinare, indipendentemente dall’avvenuta inibizione, la sospensione di lavori già iniziati. Dalla natura cautelare di queste misure ne derivano i limiti temporali di efficacia cui sono soggette. In particolare, il comma 2 dello stesso articolo dispone che queste cessino di avere efficacia se nel termine di 90 giorni dal provvedimento di inibizione o sospensione non siano state effettuate le pubblicazioni o non sia stata ricevuta dagli interessati la comunicazione individuale della proposta di vincolo. Il provvedimento di inibizione o sospensione deve essere adeguatamente motivato ed è da comunicare anche al Comune interessato (art.150, comma 4). Il successivo art.151 è una norma di favore nei confronti dei soggetti che abbiano iniziato la realizzazione di lavori, poi sospesi, su beni non dichiarati in precedenza di notevole interesse pubblico. Essi hanno infatti la facoltà di ottenere il rimborso delle spese sostenute fino alla notificazione della sospensione ad opera dell’amministrazione competente, se la sospensione è stata ordinata senza l’intimazione della diffida di cui all’art.150. Nel caso in cui le opere siano già state eseguite, la demolizione sarà a spese dell’amministrazione che ha disposto la sospensione. Gli artt.152-154 contengono invece disposizioni volte a proteggere i valori paesaggistici espressi dai beni individuati dal Codice da alcuni interventi sopra i beni o nei pressi, nell’ambito e addirittura anche solo “in vista” degli stessi. Questi interventi consistono in aperture di strade e di cave, di posa di condotte per impianti industriali e civili e di palificazioni, l’affissione di cartelli o la posa di altri mezzi pubblicitari e la tinteggiatura delle facciate dei fabbricati. Tali interventi
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possono essere realizzati sempre in seguito a procedimenti che coinvolgono le Regioni, le Soprintendenze e le altre amministrazioni competenti.
Infine, uno sguardo alle sanzioni amministrative e penali irrogabili nei casi di violazione delle norme di tutela dei beni paesaggistici, in particolare in caso di interventi sui beni tutelati in assenza di autorizzazione paesaggistica. Queste sanzioni sono indicate nella parte IV del Codice. Le sanzioni amministrative sono indicate agli artt.167 e 168. In precedenza all’entrata in vigore del Codice era previsto che l’autorità preposta all’irrogazione di tali sanzioni potesse, a seguito di un giudizio di opportunità, obbligare i trasgressori alternativamente o alla rimessione in pristino o al pagamento di una indennità pecuniaria. Ora la legge prevede che “il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese” (art.167 comma 1), che “con l'ordine di rimessione in pristino è assegnato al trasgressore un termine per provvedere” (comma 2) e che “in caso di inottemperanza, l'autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica provvede d'ufficio per mezzo del prefetto e rende esecutoria la nota delle spese” (comma 3). Le sanzioni pecuniarie sono ora irrogabili solo in via residuale nei casi indicati dal comma 4 sempre dell’art.167, in cui, a seguito di interventi per così dire “minori”, l’autorità amministrativa può procedere all’accertamento della “compatibilità paesaggistica” degli interventi stessi68. Qualora la
compatibilità paesaggistica sia positivamente accertata il trasgressore sarà infatti obbligato a pagare “una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione” (art.167 comma 5), somma il cui importo è determinato tramite perizia di stima. Le somme riscosse saranno destinate, ai sensi del comma 6 dell’art.167, per l’esecuzione delle rimessioni in pristino e per “finalità di salvaguardia nonché per interventi di recupero dei valori paesaggistici e di riqualificazione degli immobili e delle aree degradati o interessati dalle rimessioni in pristino”. Il successivo art.168 riguarda invece le violazioni in materia di affissione di cartelli o altri mezzi pubblicitari, punite con le sanzioni previste dall’art.23 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 28569 e
successive modificazioni. Le sanzioni penali in materia paesaggistica sono previste
68 Su cui si veda infra § 7
69 “Nuovo Codice della strada”, pubblicato su G.U. n.114 del 18 maggio 1992. L’articolo 23 prevede nei suoi 13 commi sanzioni relative a “Pubblicità sulle strade e sui veicoli”.
principalmente in due diverse disposizioni di legge. L’art.734 del Codice Penale, “Distruzione o deturpamento di bellezze naturali”70, e l’art.181 del Codice dei Beni Culturali e del
Paesaggio, “Opere eseguite in assenza di autorizzazione o in difformità da essa”. La giurisprudenza71 ritiene che le contravvenzioni contenute nelle due disposizioni possano
pacificamente concorrere, in quanto quella prevista dal “Codice Urbani” è specificamente prevista per sanzionare la violazione del divieto di intervento su beni immobili e zone sottoposte a tutela in mancanza di autorizzazione paesaggistica, mentre quella indicata nel Codice Penale è finalizzata più genericamente a sanzionare l’effettivo danneggiamento dei beni tutelati. Per quel che riguarda l’art.181 del Codice del 2004, il comma 1 prevede che “chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici è punito con le pene previste dall'articolo 44, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”72. Gli interventi edilizi
nelle zone e sugli immobili vincolati sono sanzionati con l’arresto fino a due anni e una ammenda compresa fra i diecimila e i centomila euro circa. Si tratta dunque di un reato qualificabile come contravvenzione. Nel successivo comma 1-bis73 alle lettere a) e b) erano
previste però due ipotesi aggravanti in cui l’esecuzione dei lavori indicati al comma 1 andavano ad integrare altrettante ipotesi di delitto con conseguente previsione di una pena più grave, la reclusione da uno a quattro anni. Le due ipotesi andavano a configurarsi qualora i lavori (citazione testuale dell’articolo):
a) ricadano su immobili od aree che, per le loro caratteristiche paesaggistiche siano stati dichiarati di notevole interesse pubblico con apposito provvedimento emanato in epoca antecedente alla realizzazione dei lavori;
b) ricadano su immobili od aree tutelati per legge ai sensi dell'articolo 142 ed abbiano comportato un aumento dei manufatti superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione originaria o, in
70 “Chiunque, mediante costruzioni, demolizioni, o in qualsiasi altro modo, distrugge o altera le bellezze naturali dei luoghi soggetti alla speciale protezione dell'Autorità, è punito con l'ammenda da
milletrentadue euro a seimilacentonovantasette euro”. 71 Cass. Pen., Sez. III, 28 marzo 2012, n. 14746
72 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”, pubblicato su G.U. n.245 del 20 ottobre 2001
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alternativa, un ampliamento della medesima superiore a settecentocinquanta metri cubi, ovvero ancora abbiano comportato una nuova costruzione con una volumetria superiore ai mille metri cubi.
Tuttavia la Corte Costituzionale, con sentenza 23 marzo 2016 n.5674, ha dichiarato
l’illegittimità, per contrasto con gli artt.3 e 27 della Costituzione75, dell’intera lettera a) e della
lettera b) limitatamente alle parole “ricadano su immobili od aree tutelati per legge ai sensi dell’art.142 ed”; ne deriva che le ipotesi di aggravamento del reato residue sono da individuare negli ampliamenti volumetrici derivanti dall’esecuzione dei lavori descritti nella seconda parte della lettera b). Il comma 1-ter prevede inoltre che le pene previste dal comma 1 − e non anche quelle più gravi previste dal comma 1-bis − non si applichino, ferma restando l’applicazione invece delle sanzioni amministrative di cui all’art.167, “qualora l'autorità amministrativa competente accerti la compatibilità paesaggistica secondo le procedure di cui al comma 1-quater… a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”. Infine, il comma 1-quinquies prevede che si estingua il reato previsto al comma 1, e non anche quello più grave previsto al comma 1- bis, qualora vi sia la spontanea rimessione in pristino prima che la stessa sia disposta d’ufficio dall’autorità amministrativa competente e comunque prima che sia intervenuta la condanna76.
74 Corte presieduta da A. Criscuolo. Sentenza pubblicata su G.U. n.13 del 30 marzo 2016
75 “Per l’irragionevolezza del «deteriore» trattamento sanzionatorio riservato all’autore del reato da essa previsto… rendendo la pena ingiusta e quindi priva della sua finalità rieducativa”.
76 Su sanzioni amministrative e penali sono stati consultati: G. C. MENGOLI, op. cit., pp. 515-523 e S. CIVITARESE MATTEUCCI, art. cit.