La nozione giuridica di paesaggio nel Codice

Al paesaggio e ai beni paesaggistici il Codice dedica la Parte III, che si apre con l’art.131 in cui è contenuta la nozione giuridica di paesaggio, definito dal comma 1 “territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”. Il comma 2 specifica che la tutela da attuarsi secondo le norme del Codice riguarda quegli aspetti del paesaggio che rappresentano testimonianza visibile e materiale dell’identità nazionale in quanto espressione di valori culturali; valori la cui individuazione, salvaguardia ed eventuale recupero rappresentano proprio la finalità della tutela paesaggistica, ai sensi del comma 4 dell’articolo in questione. La centralità dell’aspetto culturale del paesaggio nel Codice è altresì ribadita dal successivo comma 5 secondo cui “la valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo sviluppo della cultura”. Tutte le disposizioni richiamate sono perfettamente coerenti con quanto dice in apertura il Codice, il cui art.2 definisce il patrimonio culturale come composto, oltre che dai beni culturali, anche dai beni paesaggistici, seguendo a sua volta il disposto dell’art.9 Cost. che affianca tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico della Nazione. La nozione giuridica di paesaggio così delineata dal Codice dunque non fa coincidere il paesaggio con l’intero territorio ma solo con parti del territorio in cui l’incontro fra natura e azione umana ha determinato nelle stesse l’assunzione di caratteristiche peculiari che le legano alla storia umana e al patrimonio storico e artistico. La Convenzione Europea del Paesaggio47_,

esplicitamente richiamata dal Codice nell’art.132, punto di riferimento in materia di tutela paesaggistica, definisce anch’essa il paesaggio come parte di territorio caratterizzata da fattori umani e naturali e dalle loro interrelazioni, senza però specificare che essa debba

essere espressione di valori culturali. La stessa Convenzione dispone inoltre che i paesaggi da tutelare sono non solo quelli di carattere eccezionale, ma altresì quelli “della vita quotidiana” e quelli “degradati”. C’è dunque nel Codice un ambito di applicazione della tutela che potrebbe apparire più ristretto rispetto a quello delineato dalla Convenzione e delimitato alle sole parti di territorio aventi caratteristiche eccezionali dal punto di vista estetico- culturale. Sembrerebbeaffermarsi di nuovo − ma in realtà così non è, come si spiegherà fra poco − una concezione prettamente estetica del paesaggio, che fu quella proposta in dottrina dal SANDULLI in contrapposizione a quella del PREDIERI cosiddetta

“panpaesaggistica”, secondo la quale per paesaggio si deve invece intendere la “forma del territorio”, dell’intero territorio. Riguardo quest’ultima teoria altra illustre dottrina ha comunque sottolineato il rischio che vi è insito; considerando tutto quanto paesaggio e senza individuare alcun paesaggio particolarmente significativo, diviene impossibile governarlo tutto. E di conseguenza si sfocerebbe nel “panterritorialismo”, il che renderebbe egemone il “governo del territorio”, materia di competenza legislativa concorrente ai sensi del comma 3 dell’art.117 della Costituzione, nei confronti della “tutela del paesaggio” che è invece materia di competenza statale secondo il combinato disposto degli artt.9 e 117 comma 2 lettera s) della Costituzione stessa48_{. Considerati questi “effetti collaterali” e non potendo dunque}

accogliere la concezione “panpaesaggistica”, tuttavia non era certo pensabile che il legislatore del 2004 potesse tornare a concepire il paesaggio in termini puramente estetici e di conseguenza la tutela del paesaggio come tutela del solo “bel paesaggio”, come sostanzialmente fatto dalle leggi del 1922 e del 1939. Questo perché, nel frattempo, la nozione di paesaggio si era notevolmente estesa. La tutela del paesaggio già con la “Legge Galasso” del 1985, che sottoponeva a vincolo paesaggistico alcune “zone di particolare interesse ambientale”, si avvicinava idealmente alla tutela dell’ambiente, e significativo è anche il titolo del testo unico del 1999 in cui viene utilizzato il termine “beni ambientali” e non “beni paesaggistici”. Per quel che riguarda la giurisprudenza costituzionale, la Consulta con sentenza 378 del 27 luglio 2000 affermò che “paesaggio” e “ambiente” costituiscono una “endiadi unitaria” e che la tutela di entrambi trova il proprio fondamento nell’art.9 della Cost.,

48 _{S. AMOROSINO, Stati generali del paesaggio - Atti del Convegno tenutosi presso Palazzo Altemps in}

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anche se nello stesso è menzionato il solo paesaggio. La Costituzione inoltre, nell’art.117 comma 2 lettera s), affianca alla materia “tutela dei beni culturali” quella della “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”. Il legislatore del Codice ha operato quindi una scelta a metà fra la concezione estetica e quella “panpaesaggistica”, nel senso che ha senz’altro espresso una preferenza nei confronti del paesaggio inteso come componente “estetico- culturale” del territorio, approntando un sistema di tutela principalmente rivolto alla salvaguardia dei valori culturali del paesaggio, senza tuttavia lasciar da parte la valenza della tutela paesaggistica come anche tutela ambientale. Una conferma di tutto ciò la si può rinvenire negli articoli 135 e 142 del Codice. Il primo, rubricato “pianificazione paesaggistica”, dispone che lo Stato e le Regioni debbano assicurare che “tutto il territorio”, non solo parte di esso, sia sottoposto ad opera conoscitiva, pianificazione, gestione e salvaguardia “in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono”, quindi non esclusivamente in ragione di valori estetici o culturali. L’art.142 invece inserisce fra i beni paesaggistici le aree di particolare interesse ambientale individuate e sottoposte a tutela ex

lege dalla “Legge Galasso” del 1985. Questo comporta che le disposizioni di tutela

paesaggistica contenute nel Codice sono dunque applicate anche su beni la cui protezione è necessaria prima di tutto per ragioni di salvaguardia dell’ambiente e dell’ecosistema. A questo proposito è interessante osservare che nel riferirsi a queste aree il legislatore non utilizza più la nozione “beni ambientali”, classificandoli semplicemente come una tipologia di beni paesaggistici. In questo modo tali beni ambientali entrano a far parte del patrimonio culturale, di cui fanno parte beni culturali e paesaggistici, e viene quindi quasi accolta la definizione che degli stessi ha dato CIVITARESE MATTEUCCI come “beni culturali che

interessano vaste porzioni del territorio nazionale”49_{. In conclusione, il Codice, pur dando}

principale rilevanza alla tutela dei valori estetico-culturali del paesaggio, non manca di disposizioni che ne fanno altresì testo di riferimento in materia di tutela ambientale, pur non rappresentandone la fonte normativa principale50_.

49 _{M. IMMORDINO, M.C. CAVALLARO, Commento all’art. 131, in (a cura di) M.A. SANDULLI, op.}

cit., pp. 989-992

50 _{Che è ad oggi senz’altro rappresentata dal d. lgs. n.152 del 2006, “Norme in materia ambientale”, c.d.} “Testo Unico Ambientale”, pubblicato su G.U. n. 88 del 14 aprile 2006