Breve quadro delle misure preventive a carattere amministrativo.

Tra gli interventi a carattere preventivo, si rinviene in primis il

delineamento di organismi votati alla cura ed implementazione

delle politiche anticorruzione. A fianco del Servizio anticorruzione

e trasparenza (Saet), costituito in ambito del Dipartimento per la

funzione pubblica già a partire dal 2008 ed al quale oggi spettano

compiti di iniziativa e di impulso (relativamente, in particolare,

all’elaborazione del Piano nazionale anticorruzione di cui al comma

4 lett. c)

59

_{e alla definizione di criteri e modelli per le}

amministrazioni), si aggiunge, in sostituzione alla Civit,

60

_{l’Autorità}

nazionale anticorruzione (commi 1 e 2). Di quest’ultima, al comma

2, si definiscono puntualmente le competenze: emergono il dovere

di curare le relazioni con omologhi organismi stranieri ed organismi

regionali ed internazionali competenti in materia di corruzione (lett.

a); l’attribuzione di poteri ispettivi di vigilanza e controllo

sull’effettiva applicazione ed efficacia delle misure adottate dalle

58_{CLARICH -MATTARELLA, La prevenzione della corruzione, pag.61 ss, in} La legge anticorruzione- prevenzione e repressione della corruzione, G. Giappichelli

editore, 2013, MATTARELLA - PELLISSERO. In linea con la stessa impostazione, FORTI, La corruzione del pubblico amministratore. Linee di un’indagine interdisciplinare, Giuffrè, Milano, 1992; DELLA PORTA - VANNUCCI, Corruzione politica e amministrazione pubblica: risorse, meccanismi, attori, Il Mulino, Bologna 1994; PALAZZO, Corruzione pubblica. Repressione penale e prevenzione amministrativa. Firenze University Press, Firenze, 2011.

59 _{Per esigenze di comodità espositiva, d’ora in avanti in tema di} disposizioni dell’art.1 inerenti la prevenzione della corruzione, si farà riferimento ad esse con la sola menzione dei relativi commi.

singole amministrazioni (lett. f ); la possibilità di esprimere pareri

facoltativi in materia di conformità di atti e comportamenti dei

funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai

contratti di lavoro pubblico, nonché in materia di autorizzazioni

allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti

amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali (lett. d e

lett. e); il significativo potere di approvazione del Piano nazionale

anticorruzione, come predisposto dal Dipartimento della funzione

pubblica ex comma 4, lett. c) (lett. b). Ed è proprio alla necessità di

adottare i piani menzionati che si ricollega la previsione, di cui al

comma 7, della nomina di responsabili per la prevenzione della

corruzione, di norma da individuarsi, ad opera dell’organo di

indirizzo politico, tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima

fascia in servizio. Questa figura è, infatti, escogitata al fine di

favorire l’efficace attuazione dei piani anticorruzione approvati ‘a

valle’

61

_{in seno a ciascuna amministrazione, in conformità del Piano}

nazionale predisposto dalla Civit ed approvato dalla Assemblea

nazionale anticorruzione.

62

_{Tale organo risponderà con}

responsabilità sia disciplinare che erariale per l’eventuale danno

all’immagine della pubblica amministrazione nel caso in cui siano

accertati reati di corruzione a carico di qualche dipendente.

Proprio in relazione alla figura dei dipendenti pubblici, si

riscontrano da una parte innovazioni inerenti alla loro selezione e

formazione in settori a particolare rischio di corruzione, affidandosi

alla Scuola superiore della pubblica amministrazione la

predisposizione e trattazione di attività dedicate ai temi dell’etica e

61 _{Sullo strumento di “pianificazione a cascata”, si veda CLARICH -} MATTARELLA in La legge anticorruzione, op.cit.

62 _{Sui piani nazionali e settoriali anticorruzione, D}

I CRISTINA, I piani per la prevenzione della corruzione, in La nuova legge anticorruzione, op. citata.

della legalità (commi 5 ed 11), e dall’altra conferme, quale (commi

44, 45 e 48) il rafforzamento del codice di comportamento

63

_dei

pubblici dipendenti già introdotto con L. n°1994 (comma 44),

64

successivamente modificato prima nel 2001

65

_{e nuovamente nel}

2009,

66

_{lasciando però invariati contenuti e regolazione dei codici}

di cui all’art 54. S’interviene oggi proprio sul menzionato art. 54 del

d.lgs. 30 marzo 2001, n° 165, nel quale si dispone che sia il

Governo, mediante proprio regolamento, ad emanare un codice di

comportamento « al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione

dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza,

lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico ». Il

Governo, nella seduta del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2013,

ha approvato definitivamente lo schema di Decreto del Presidente

della Repubblica;

67

_{trattasi di un codice a carattere ‘generale’, al}

quale dovrà pertanto seguire l’adozione di ulteriori codici di

comportamento da parte delle singole amministrazioni, da

effettuarsi sulla base dei criteri stilati dalla Civit con riguardo ai

singoli settori e tipologie delle amministrazioni stesse. La più

importante novità sta nel fatto che la violazione del codice da parte

dei dipendenti delle PA può costituire fonte di responsabilità

63 _{Sull’argomento, D’A}

LTERIO, I codici di comportamento e la responsabilità disciplinare, in La nuova legge anticorruzione pag. 211-223, op.cit.

64 _{Decreto del Ministro per la funzione pubblica 31 marzo 1994,} adottato in base alla delega contenuta nell’art. 58 bis del d.lgs. 23 dicembre 1993 n°546.

65 _{Modifica avvenuta con d.lgs. n° 165/2001.} 66 _{Modifica avvenuta con d.lgs. n° 150/2009.}

67 _{Lo schema del regolamento in questione è stato elaborato tra il} novembre ed il dicembre 2012, subito dopo l’entrata in vigore della legge anticorruzione, da un gruppo di lavoro formato da dirigenti del Dipartimento della Funzione pubblica nonché esperti esterni. L’approvazione dello schema di Decreto del Presidente della Repubblica recante il nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici è avvenuta nella seduta dell’8 marzo 2013 del Consiglio dei Ministri.

disciplinare, in quanto integrante atto contrario ai doveri d’ufficio

ed acquisire rilievo anche ai fini della responsabilità civile,

amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità

siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o

regolamenti (art.54, comma 3).

Vi sono poi, ai commi 31 e ss., alcune disposizioni volte ad

assicurare la trasparenza informativa

68

_{delle pubbliche}

amministrazioni: al comma 36 si rinviene una ulteriore delega al

governo con specifici obblighi pubblicitari - che si fanno

particolarmente stringenti in ambito di procedura di aggiudicazione

di contratti pubblici - e la loro ottemperanza integra i livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili che lo

Stato deve imporre a tutte le amministrazioni, anche regionali e

periferiche.

La dottrina non ha mancato di esprimersi sfavorevolmente

quanto alla dubbia utilità, opportunità od applicabilità di alcune

parti della normativa. Tra queste, possono annoverarsi quelle che

hanno effettuato integrazioni puntuali alla legge n. 241/1990

69

_sul

procedimento amministrativo, idealmente funzionali ad accrescere

l’imparzialità e la trasparenza amministrativa in conformità a quelle

che erano le previsioni contenute nella Convenzione ONU di

Mérida. Più specificamente, queste integrazioni della legge sul

procedimento amministrativo hanno interessato i seguenti aspetti:

la disciplina dell’attività amministrativa svolta dai privati, affinché

questa sia esercitata con « un livello di garanzia non inferiore a quello cui

68 _{Sull’argomento, S}

AVINO, Le norme in materia di trasparenza amministrativa e la loro codificazione, in La legge anticorruzione, op.cit., pag.113 e ss.

69 _{L. 8 luglio 1990, n. 241, “Nuove norme in materia di procedimento} amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”, in ultimo

sono tenute le pubbliche amministrazioni »;

70

_{l’obbligo di provvedere}

delle pubbliche amministrazioni

71

_{al quale si aggiunge che a fronte}

di istanze manifestamente irricevibili, inammissibili, improcedibili

od infondate, « le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con

un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può

consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto

risolutivo»;

72

_{il conflitto di interessi negli uffici cardine del}

procedimento;

73

_{gli accordi amministrativi, di cui all’art.11 della}

241/1990.

74

_{L’impatto generale delle integrazioni in analisi sulla}

legge del procedimento amministrativo si è rivelato insufficiente,

sin da una prima analisi, ed in parte diverso nell’efficacia rispetto a

ciò che in realtà non si dovesse o volesse perseguire.

70 _{Si interviene così all’art.1, comma 1-ter, L. n. 241/1990, in cui si} prevedeva già da prima che da parte dei soggetti privati esercenti attività amministrative fossero rispettati alcuni principi fondamentali, ma aggiungendo questo inciso. Inciso che peraltro da adito a dubbi interpretativi, chiedendosi se possa ad esso conferirsi una portata estensiva tale da generare un’applicazione delle regole del procedimento amministrativo anche al caso di esercizio di attività amministrativa da parte di privati, oppure se non sia preferibile optare per un’applicazione più limitata ed incentrata sull’equipollenza dei livelli di garanzia offerti dal privato rispetto a quelli delle PA.

71 _{Tale obbligo discenderebbe sempre dai provvedimenti che} conseguano obbligatoriamente ad un’istanza ex art. 2. L. n. 241/1990.

72 Art. 2, comma 1, l. 240/1991, come modificato dall’art. 1, comma 38, l. 190/2012.

73 Art. 6 bis, l. 240/1991, introdotto dalla legge 190/2012 - Conflitto di interessi: “Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici

competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endo- procedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”.

74 _{Gli accordi che possono stipularsi tra amministrazione e privati} sono considerati a tutti gli effetti provvedimenti conclusivi del procedimento amministrativo. La previsione della necessaria loro motivazione va tuttavia assommandosi a quella già presente per mezzo dell’aggiunta della riforma del 2005, in cui inseriva una necessaria “determinazione unilaterale da parte dell’amministrazione” che fosse motivata. Oggi si aggiunge un’ulteriore seconda motivazione

Al comma 51 la legge anticorruzione ha preso finalmente in

considerazione un fenomeno da lungo tempo dibattuto mediante

l’introduzione dell’art. 54-bis d.lgs. n. 165/2001, col quale appronta

una tutela ai dipendenti pubblici

75

_{che denuncino o riferiscano}

condotte illecite di cui siano venuti a conoscenza in virtù del

rapporto di lavoro. Trattasi della figura d’importazione statunitense

del c.d. whistleblower,

76

_{il quale non potrà - secondo il testo della}

disposizione - essere sanzionato, licenziato o sottoposto a misure

discriminatorie dirette od indirette sul luogo di lavoro per motivi in

qualche modo collegati alla denuncia presentata all’autorità

75 _{Il riferimento è ai soli dipendenti pubblici, mentre si omettono} quelli privati, quantunque l’esigenza di una tutela di questo genere si avverta da sempre in entrambi gli ambiti. Da segnalare è tuttavia la sent. della Cass. Civ., 14 marzo 2013, n. 6501 (Sezione Lavoro, Presidente M. La Terza, Relatore A. Manna) che ha tuttavia dichiarato illegittimo, in quanto privo di giusta causa e giustificato motivo, il licenziamento del lavoratore che aveva denunciato all'Autorità̀ Giudiziaria presunti illeciti (irregolarità in un appalto per la manutenzione di semafori) da parte della società̀ di cui era dipendente. Sul punto la Cassazione ritiene infatti che, ragionando diversamente ed ammettendo la liceità del licenziamento, implicitamente si finirebbe coll’affermare una sorta di «dovere di omertà» per il dipendente non pubblico che certamente non esiste, né tantomeno può dirsi voluto nel nostro ordinamento.

76 _{Whistle-blower è un termine che deriva dal composto inglese formato} dal verbo to blow (soffiare) e dal sostantivo whistle (fischietto), il cui significato è letteralmente quello di suonare il fischietto, riferibile in senso lato a qualsiasi episodio in cui un soggetto, prevalentemente intraneo all’organizzazione, solleciti l’attenzione degli organi di vigilanza a fronte di una riscontrata attività illecita verificatasi col coinvolgimento di altri intranei. La prima traccia di tutela degli whistleblowers sembra doversi rinvenire negli USA già a partire del 1778, quando il Continental Congress in data 30 luglio di quell’anno approvò con voto unanime la prima legge di protezione per questi soggetti. Cfr.

http://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower. La previsione di una tutela nei loro confronti, seppur mancando la designazione di whistleblowers, era già stata avanzata in sede di Convenzione contro la corruzione del Consiglio d’Europa, 1999, all’art. 9: Protection of employees - « Each Party shall

provide in its internal law for appropriate protection against any unjustified sanction for employees who have reasonable grounds to suspect corruption and who report in good faith their suspicion to responsible persons or authorities ».

giudiziaria, alla Corte di Conti od al superiore gerarchico.

77

_{Ciò che}

manca è tuttavia la previsione di misure premiali atte ad incentivare

la pratica di segnalazione, come erano state avanzate in sede di

redazione della proposta sul modello di quelle vigenti negli Stati

Uniti d’America.

78

3. Vincoli sovranazionali: Convenzioni internazionali e

Nel documento La corruzione per l'esercizio della funzione. Profili sistematici e politico-criminali del nuovo modello di incriminazione. (pagine 34-40)