3. Vincoli sovranazionali: Convenzioni internazionali e
3.2. Le raccomandazioni: strumenti internazionali di soft law
3.2.2. Reports del Gruppo di Stati contro la corruzione
Il GRECO,
120altro gruppo di lavoro istituto in seno al Consiglio
d’Europa e di cui l’Italia fa parte dal 30 giugno 2007, aveva da parte
sua già avviato a partire dal 1° gennaio 2000 tre cicli di
119 « In support of its active enforcement efforts, Italy should urgently extend timeframe for prosecuting foreign bribery ». Il Report del 2011, a questo
riguardo, sottolinea l’ingente frustrazione degli sforzi delle autorità giudiziarie ed investigative nella repressione della corruzione internazionale, assestandosi al 62% il numero dei procedimenti avviati ma dichiarati estinti per intervenuta prescrizione.
120 Il gruppo di lavoro detto GRECO (GRoupe d’Etats contre la COrruption/Group of States against corruption), istituito nell’ambito del
Consiglio d’Europa, si riunisce periodicamente a Strasburgo con lo scopo preminente di indirizzare gli Stati membri nella lotta alla corruzione. Tale organismo vigila in particolare sull’attuazione da parte degli Stati membri della Convenzione penale sulla Corruzione (Criminal
Law Convention on Corruption – ETS 173) di Strasburgo. Esso adopera a
tali fini diversi strumenti, tra cui rientra il meccanismo di peer review, valutazione reciproca degli stati che fanno parte del GRECO. Sulla base di tali valutazioni, che ogni volta hanno ad oggetto fenomeni corruttivi di diverso carattere, si identificano le lacune nella politica di lotta alla corruzione dei diversi Paesi e si adottano di conseguenza raccomandazioni rivolte allo Stato affinché questo possa migliorarsi ed allinearsi agli standard comunitari.
valutazione
121in merito all’attuazione della Convenzione penale
sulla Corruzione di Strasburgo tra gli Stati membri, ciascuno avente
ad oggetto diversi aspetti della Convenzione. E’ solo a partire dal
2007, dunque, che questo gruppo di lavoro ha potuto adottare
anche per l’Italia una procedura congiunta sia sul primo che
secondo ciclo di valutazione, fino ad addivenire, tra il giugno ed il
luglio 2009, all’adozione di ben 22 raccomandazioni,
122con le quali
aveva ritenuto che il nostro Stato non avesse ancora provveduto in
modo soddisfacente a dare completa attuazione alla Convenzione
di Strasburgo. Da questo momento, l’Italia ha intrapreso il
cammino richiestole, cercando di conformarsi alle raccomandazioni
in oggetto, nel cui arco temporale il GRECO, in occasione della
51° assemblea plenaria
123non aveva omesso di rilevare la mancata
attuazione di almeno tredici tra le ventidue raccomandazioni
effettuate. Nell’Evaluation Report adottato al termine dell’adunanza
avvenuta tra il 20 ed il 23 marzo 2012,
124il gruppo di lavoro aveva
poi sottolineato in particolare la carenza normativa concernente le
ipotesi di i) corruzione tra privati, ii) di traffico di influenze illecite, nonché
iii) corruzione di pubblici ufficiali stranieri, oltre ad evidenziare che sul
piano del c.d. enforcement delle norme anticorruzione albergasse
un’insufficiente rigore sanzionatorio ed una eccessiva brevità nei
termini di prescrizione di questi reati, al pari di quanto rilevato ad
121 Il Primo Ciclo di valutazione (First Evaluation Round) riguarda il periodo 1° gennaio 2000- 31 dicembre 2002, il Secondo Ciclo di valutazione (Second Evaluation Round) inerisce al periodo 1° gennaio 2003- 31 dicembre 2006, ed infine il Terzo Ciclo di valutazione (Third
Evaluation Round) è iniziato il 1° gennaio 2007 e non si è ancora concluso. 122 In occasione della 43° Assemblea plenaria tenutasi tra il 29 giugno e il 2 luglio 2003.
123 La 51° assemblea plenaria si è tenuta il 27 maggio 2011 a Strasburgo.
124 Third Evaluation Round Evaluation Report on Italy Incriminations (ETS 173 and 191, GPC 2), Strasburgo, 20-23 Marzo 2012 § 102, 104, 122.
opera del WGB. Infatti, a questo ultimo proposito, si sottolineava
che - ed il problema, ad oggi, non risulta affatto superato - a causa
di tale brevità la normativa interna risultasse in ultima analisi
inefficace, stante il fatto che le condotte corruttive emergono
spesso con uno scarto temporale sensibile rispetto alla
commissione dell’illecito e contestualmente o ad accertamenti
giudiziari su fatti di natura finanziaria, o addirittura da
intercettazioni occasionali; inoltre, che tale inadeguatezza si
manifestasse con ancor più chiarezza in riferimento alle indagini su
ipotesi di corruzione internazionale, per la difficoltà intrinseca di
coordinare le operazioni investigative tra le varie autorità giudiziarie
coinvolte nei territori di diversi Stati. Ma l’aspetto forse ancor più
rilevante - e che colloca rilievi e relative raccomandazioni effettuate
dal GRECO in una posizione speculare a quelle del WGB
precedentemente illustrate - è che anche in questa sede si era
sottolineata la forte incertezza della linea di confine tra le fattispecie
di corruzione e concussione e, come risulta dal testo dello stesso
Report, la raccomandazione per l’Italia era stata quella di « (i)
esaminare approfonditamente l’applicazione pratica del reato di concussione, al
fine di verificare il suo potenziale uso improprio nelle indagini e nel
perseguimento di fatti di corruzione; (ii) alla luce di tale esame, prendere misure
appropriate per rivedere e precisare il campo di applicazione de reato, ove
necessario ».
125E’ stato infine in occasione della 60° assemblea plenaria,
successiva all’entrata in vigore della Legge anticorruzione, che il
125 Così, al punto 130 del Third Evaluation Round Evaluation Report in Italy Incriminations, sottopunto viii) : (i) to examine in depth the practical application of the offence of concussione, as established in Article 317 of the Criminal Code, in order to ascertain its potential misuse in the investigation and prosecution of corruption; (ii) in the light of such examination, to take concrete measures to review and clarify the scope of the offence, as necessary (paragraph 122);
GRECO ha adottato un Addendum al rapporto di valutazione
congiunta del primo e secondo ciclo di valutazione sull’Italia, dal
quale emerge che si è addivenuti ad una quasi totale attuazione
delle raccomandazioni suddette. Tuttavia, non si tratterebbe ancora
di una completa realizzazione, in quanto pur sempre due
rimangono le raccomandazioni insoddisfatte: in primis, si riscontra
la mancata adozione di un codice di comportamento per i membri
del Governo, al pari di come invece si è proceduto per i dipendenti
pubblici e per come era stato richiesto dalla Raccomandazione
XV.
126Avendo provveduto a mezzo della Legge anticorruzione a
delegare l’adozione di un Codice di comportamento dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, l’Italia si è giustificata sul punto sostenendo
che tale Codice sarebbe in realtà suscettibile di essere applicato
anche ai membri del Governo,
127tentando in questo modo di
aggirare la reprimenda. In secondo luogo, si è rilevata
un’insufficiente risposta sanzionatoria per le ipotesi di falso in
bilancio nelle società (siano esse quotate in mercati regolamentati
italiani od esteri, o meno), la quale era stata specificamente
caldeggiata dalla Raccomandazione XXI con cui si chiedeva
all’Italia « di riesaminare e rafforzare i requisiti in materia di contabilità per
126 E’ nella Raccomandazione XV che il GRECO aveva incoraggiato “l’elaborazione, se possibile di un codice di comportamento obbligatorio destinato ai componenti del Governo, che dovrebbe essere annunciato pubblicamente , al quale essi dovrebbero aderire professionalmente, e che tale codice contenga limitazioni ragionevoli in materia di accettazione di doni (diversi da quelli di cortesia)”.
127 A questo riguardo, le autorità italiane hanno comunque riconosciuto l’opportunità di provvedere all’adozione di un nuovo ed autonomo Codice di comportamento per i soli membri del Governo, al fine di incrementare la trasparenza e l’efficienza del sistema. Il GRECO ha pertanto accolto con piacere le dichiarazioni d’intenti, censurando tuttavia il rilievo secondo cui il Codice adottato per i dipendenti pubblici sarebbe applicabile anche ai membri del Governo, sulla base dell’osservazione che ex art.2 dello stesso manca un espresso riferimento a questi laddove si circoscrive il suo ambito di applicazione soggettiva.
tutte le forme di società (quotate o non quotate in Borsa) e di assicurare che le
relative sanzioni siano efficaci, proporzionate e dissuasive ».
128Si può certamente concludere che nel complesso - se si
eccettuano i rilievi di mancata attuazione delle due
raccomandazioni appena menzionate - le valutazioni condotte dal
GRECO siano state di carattere positivo, come dimostrato peraltro
dagli espliciti apprezzamenti per quanto operato dall’ex Governo
tecnico Monti
129- ed in particolare nei riguardi del Guardasigilli
Severino - espressi all’interno dell’ultimo Rapporto per l’Italia
approvato lo scorso giugno e pubblicato sul sito del Consiglio
d’Europa in data 1 luglio 2013.
130Tale positivo bilancio sembra
salvare l’Italia dal difetto di credibilità andato aggravandosi negli
ultimi anni agli occhi della comunità internazionale, pur
augurandosi, in linea con quelli che erano già stati gli auspici
formulati dal Guardasigilli Severino in sede di commento alla
riforma, un continuato e profuso impegno degli operatori del
settore, anche a livello normativo, in un’opera di messa in sicurezza
128 Secondo il GRECO il sistema contabile Italiano non sarebbe ancora in grado di ottemperare pienamente ai requisiti di contabilità richiesti dalla Convenzione di Strasburgo, sottolineando in particolare insoddisfazione per le condizioni e le soglie, la determinazione delle pene e le disposizioni relative agli autori del falso in bilancio.
129 Sul punto, S
CARCELLA, Il Gruppo Europeo sulla Corruzione (GRECO) promuove con riserva l’Italia, in La Giustizia penale, 2013 (Parte seconda:
Diritto Penale), pagg. 668- 672.
130 Nel Rapporto GRECO al Consiglio d’Europa, pubblicato sul sito istituzionale in data 1 luglio 2013, al punto 76, si scrive infatti che “l’Italia
merita un riconoscimento per le azioni intraprese al fine di articolare maggiormente la propria politica in materia id corruzione” e si pone l’attenzione sulla legge n.
190/2012, evidenziandosi come la sua avvenuta adozione “rappresenti un
chiaro segnale in tale direzione”. Il GRECO plaude anche le diverse misure
introdotte “al fine di migliorare la trasparenza e la responsabilità nella pubblica
amministrazione e disciplinare in modo migliore i settori d’interesse pubblico compresi, inter alia, la regolamentazione delle gare d’appalto e gli appalti pubblici, i conflitti di interesse, l’integrità e l’etica nella pubblica amministrazione , la responsabilità gestionale e la protezione degli informatori”.