La Presidenza italiana dell’OSCE è coincisa con il quarto anno della crisi in Ucraina, iniziata nel 2014 con l’ondata di proteste – note come Euromaidan – e proseguita con il conflitto nell’est del Paese che è tuttora in atto. In ambito OSCE, la crisi ucraina è considerata dalla maggioranza degli Stati partecipanti come il principale teatro di tensione esistente e come una minaccia reale per la sicurezza dell’intera regione euro-asiatica. Inoltre, la perdita del controllo da parte del Governo ucraino di parte delle regioni di Donetsk e Luhansk, che insieme formano l’area geografica del Donbas, della Repubblica autonoma di Crimea e della città di Sebastopoli viene considerata da vari Stati partecipanti dell’OSCE come una grave violazione di alcuni dei principi fondativi dell’OSCE stessa, stabiliti nel 1975 con l’Atto finale di Helsinki, ovvero inviolabilità delle frontiere e integrità territoriale degli Stati partecipanti.
Nel corso del 2018, gli scontri tra esercito ucraino e formazioni armate filo-russe presso la linea di contatto lunga 500 chilometri che separa gli schie- ramenti, e divide in due la regione del Donbas, sono continuati senza sosta. Di conseguenza, con il passare dei mesi la tensione tra Ucraina e Federazione Russa è risultata in costante aumento. Questa situazione di forte attrito tra due Stati partecipanti si è rispecchiata anche in seno alle strutture esecutive dell’OSCE a Vienna. In occasione di ogni singolo Consiglio Permanente dell’OSCE, che si tiene settimanalmente a Vienna, da un lato la Delegazione dell’Ucraina, sostenu- ta – tra gli altri – da Unione Europea, USA e Canada, dall’altro la Delegazione della Federazione Russa hanno continuato a rinfacciarsi gravi accuse riguardanti presunte responsabilità militari e la mancata attuazione degli accordi di Minsk.
I momenti di maggiore tensione geopolitica durante il corso dell’anno si sono registrati a novembre a causa di due eventi distinti: l’11 novembre quando le auto-proclamatesi “Repubbliche Popolari” filo-russe di Donetsk e Luhansk hanno indetto “elezioni” locali contravvenendo agli accordi di Minsk; e il 25 novembre quando si è registrato un incidente navale nel Mar Nero, nei pressi dello Stretto di Kerch, tra tre navi della Marina militare ucraina e unità nava- li delle autorità russe, le quali hanno poi arrestato tutti i 24 componenti del- le imbarcazioni ucraine, compresi tre marinai rimasti feriti durante gli scon- tri. A seguito di questi eventi la Presidenza italiana ha prontamente indetto, in entrambe le occasioni, una riunione straordinaria del Consiglio Permanente dell’OSCE al fine di innalzare l’allerta sulla gravità e le possibili conseguenze di quanto accaduto. Inoltre, in entrambe le circostanze, il Presidente in esercizio dell’OSCE, il Ministro Enzo Moavero Milanesi, ha rilasciato una dichiarazione a mezzo stampa richiamando al rispetto degli accordi di Minsk in relazione alle
“elezioni” svoltesi a Donetsk e Luhansk, e richiedendo moderazione e ripresa del dialogo tra Ucraina e Federazione Russa al fine di ridurre la tensione nello Stretto di Kerch.
Già in seguito allo scoppio delle proteste di Euromaidan nel 2014, l’O- SCE ha cercato di mettere in atto contromisure volte al contenimento della crisi ucraina. La principale risposta concreta dell’OSCE in questo senso è stata la creazione della Missione speciale di monitoraggio in Ucraina (Special Monitoring
Mission to Ukraine, SMM), avvenuta con la decisione del Consiglio Permanente
dell’OSCE n. 1117, del 21 marzo 2014. Il mandato della SMM, approvato con il consenso dei 57 Stati partecipanti, stabilisce come scopo della Missione quello di contribuire alla riduzione delle tensioni in tutta l’Ucraina e promuovere pace, stabilità e sicurezza, oltre che monitorare l’attuazione degli accordi di Minsk e sostenere l’attuazione di principi e impegni concordati dagli Stati partecipanti dell’OSCE nel 1975 nel cosiddetto Atto finale di Helsinki. Per fare ciò, sono stati dati in dotazione alla SMM inizialmente 100 osservatori internazionali civili, ovvero non armati, provenienti dai vari Paesi partecipanti dell’OSCE. Questo numero è poi aumentato negli anni seguenti fino a toccare un massimo di circa 800 osservatori, cosa che ha reso la SMM la missione di maggiori dimensioni, oltre che quella politicamente più rilevante, attualmente in ambito OSCE. Nel 2018, gli osservatori internazionali che componevano la SMM provenivano da 44 diversi Stati partecipanti dell’OSCE, tra cui l’Italia che ha da subito contribuito al lavoro della Missione agevolando la partecipazione dei propri connazionali. Durante la Presidenza italiana, il numero medio di osservatori italiani presso la SMM è stato di circa 20 unità.
La Presidenza italiana ha lavorato a stretto contatto con la SMM durante tutto l’anno al fine di poter garantire ad essa il sostegno politico necessario, a nome di tutti i 57 Stati partecipanti dell’OSCE, considerando le difficoltà regi- strate da parte della Missione ad operare in un teatro estremamente volatile e militarizzato. Questo importante sostegno politico è stato portato avanti in pri- mis dai Presidenti in esercizio dell’OSCE, Alfano prima e Moavero Milanesi poi, in occasione dei loro innumerevoli incontri con vari attori internazionali durante il corso di tutto l’anno. A dimostrazione di ciò, e al fine di mostrare l’alta atten- zione riservata dal Governo italiano alla crisi ucraina, il Ministro Alfano si è re- cato in Ucraina per il suo primo viaggio come Presidente in esercizio dell’OSCE. In questo frangente, oltre ad aver incontrato il Presidente ucraino Poroshenko e il Ministro degli Esteri Klimkin a Kiev, egli ha anche visitato gli uffici della SMM nel Donbas, e precisamente a Mariupol, a pochi chilometri dalla linea di contat- to che separa le zone controllate dal Governo ucraino e quelle attualmente sotto il controllo dei separatisti filo-russi. In questo teatro, il Ministro Alfano ha reite- rato il sostegno della Presidenza italiana all’importante ruolo svolto dalla SMM nel favorire la creazione delle condizioni per l’avvento della pace nel Donbas. Il Ministro ha poi riaffermato la vicinanza del popolo italiano a quello ucraino an-
nunciando l’avvenuta donazione da parte del Governo italiano alle agenzie delle Nazioni Unite che operano nel Donbas a sostegno della popolazione ucraina fe- rita dal conflitto.
È stato anche compito della Presidenza italiana dell’OSCE salvaguardare il lavoro svolto giorno per giorno dalla SMM attraverso la verifica quotidiana dei rapporti della SMM, contenenti le informazioni raccolte sul terreno dagli osservatori internazionali, prima della loro pubblicazione. Inoltre, la Presidenza si è spesa per organizzare eventi informativi per gli Stati partecipanti sull’ope- rato della Missione, sullo stato di sicurezza nell’area delle operazioni e sull’uso di tecnologie date in dote alla stessa. Durante i 12 mesi di Presidenza italiana, il Capo Osservatore della SMM, l’Ambasciatore turco Ertuğrul Apakan, è stato in- vitato in varie occasioni a riferire ai Paesi partecipanti dell’OSCE a Vienna sugli sviluppi relativi al conflitto e sulle difficoltà riscontrate da parte della Missione da lui sapientemente guidata nel portare avanti il proprio mandato. Nonostante ripetuti casi di minacce e attacchi indiretti, fortunatamente, durante la Presiden- za italiana non si sono registrati gravi incidenti ai danni degli osservatori inter- nazionali. Al contrario, nell’ottobre del 2018, la SMM ha subito l’abbattimento di uno dei suoi droni di lungo raggio mentre perlustrava le aree della regione di Donetsk lungo il confine internazionale ucraino-russo.
Il ruolo preminente dell’OSCE nella crisi ucraina è stato anche avallato dai Presidenti di Ucraina, Federazione Russa, Francia e Germania, all’interno delle negoziazioni di pace tenutesi nel cosiddetto Formato Normandia, con la creazio- ne nel giugno 2014 del Gruppo di contatto trilaterale (TCG) composto appunto da OSCE, Ucraina e Federazione Russa. Questo gruppo, che lavora al fine di fa- cilitare la risoluzione pacifica del conflitto nell’est dell’Ucraina per vie diploma- tiche, e si incontra ogni due settimane a Minsk (Bielorussia), è presieduto da un Rappresentante speciale del Presidente in esercizio dell’OSCE in Ucraina. Come si è detto, durante la Presidenza italiana l’incarico di Rappresentante speciale è stato ricoperto dall’Ambasciatore austriaco Martin Sajdik. Come per il Capo Os- servatore della SMM Apakan, anche l’Ambasciatore Sajdik è stato più volte in- vitato dalla Presidenza italiana a riferire agli Stati partecipanti al Consiglio Per- manente dell’OSCE sullo stato dei lavori del TCG e dei suoi quattro sottogruppi di lavoro. La nostra Presidenza ha, inoltre, ritenuto opportuno organizzare va- rie riunioni informative aperte ai 57 Stati partecipanti al fine di approfondire la conoscenza del lavoro svolto a Minsk dal TCG. In questo contesto, sono stati invitati a Vienna l’Ambasciatore francese Pierre Morel, Coordinatore del sotto- gruppo di lavoro politico; l’Ambasciatore svizzero Toni Frisch, Coordinatore del sottogruppo di lavoro umanitario; il tedesco Per Fisher, Coordinatore del sot- togruppo di lavoro economico, oltre al già citato Ambasciatore Apakan che, in qualità di Osservatore Capo della SMM, ricopre anche la carica di Coordinatore del sottogruppo di lavoro sulla sicurezza. Questi eventi hanno riscontrato gran- de successo tra le delegazioni degli Stati partecipanti in quanto è stata la prima
volta in cui i vari Coordinatori del TCG hanno avuto la possibilità di illustrare a Vienna il loro operato nei dettagli.
Al Consiglio Ministeriale di Milano la Presidenza italiana ha lavorato dura- mente per cercare di raggiungere il consenso su una dichiarazione che mettesse in evidenza, in primis, l’impatto umanitario della crisi ucraina sulla popolazio- ne del Donbas e, allo stesso tempo, sottolineasse l’importanza degli accordi di Minsk e il ruolo svolto dalla SMM verso il raggiungimento della pace nell’est dell’Ucraina. Tuttavia, nonostante la stragrande maggioranza delle delegazioni dell’OSCE fosse favorevole al testo presentato, per il quinto anno consecutivo non si è riuscito ad avere una dichiarazione congiunta di tutti gli Stati parteci- panti sulla crisi ucraina. Il mancato consenso è stato l’ennesima prova del co- stante deterioramento delle relazioni diplomatiche tra alcuni degli Stati parte- cipanti, cosa che ha dimostrato ancora una volta le difficoltà che, durante tutto l’anno, la Presidenza italiana ha dovuto affrontare nei suoi tentativi di portare avanti un’idea di multilateralismo costruttivo e propositivo.
La Presidenza italiana ha così deciso di presentare una dichiarazione a quattro, denominata “Quadriga”, co-firmata dai membri della Troika dell’O- SCE, ovvero Italia, Austria e Slovacchia, più l’entrante Albania, la quale deterrà la Presidenza dell’Organizzazione nel 2020. Questa è stata la prima volta che una tale dichiarazione riguardante la crisi ucraina ha visto ben quattro Stati par- tecipanti co-firmatari. Nel testo di questa Dichiarazione della “Quadriga” sono stati inclusi tutti gli elementi costituenti lo stato della crisi, ovvero la tensione crescente tra Ucraina e Federazione Russa, con particolare enfasi sui rischi di una possibile escalation militare nello Stretto di Kerch e nel Mare di Azov, situa- ti nei pressi della penisola della Crimea, e l’impatto umanitario del conflitto in Donbas. Oltre a ciò il testo delinea i vari strumenti messi in campo dalla comu- nità internazionale, ed in particolare dall’OSCE, per contenere e risolvere pacifi- camente la crisi, partendo dal rispetto dei principi fondamentali dell’OSCE fino all’attuazione degli accordi di Minsk tramite i buoni uffici del Formato Norman- dia, le costanti negoziazioni in seno al Gruppo di contatto trilaterale a Minsk e l’importante lavoro di monitoraggio svolto sul terreno dalla SMM.