4.3 La crisi dell’ente locale e i rapporti con le partecipate
4.3.1 Cenni al bilancio consolidato degli enti locali
Per responsabilizzare ulteriormente gli enti verso gli organismi partecipati e aumentare la trasparenza anche sugli effetti che discendono da tali partecipazioni, alla data del 30 settembre 2017, oltre alla revisione straordinaria ex art. 24, le Regioni e gli enti locali, erano chiamati ad approvare il bilancio consolidato riferito all’esercizio del 2016.
Gli enti ogni anno sono chiamati a consolidare i propri conti con quelli degli enti ed organismi strumentali, aziende, società controllate e partecipate, approvando tale bilancio annualmente al 30 settembre.
Il bilancio consolidato è funzionale al rispetto dei vincoli di finanza pubblica, perché permette di raggiungere il principio di “equilibrio” di bilancio anche considerando le esternalizzazioni. Gli unici enti per cui è prorogata tale scadenza sono quelli con popolazione inferiore a 5.000 abitanti i quali hanno la facoltà di non predisporre il bilancio consolidato fino all'esercizio 2017, per cui fino al 2018 possono non predisporre tale bilancio.
D.Lgs. n. 118/2011 è stato il primo decreto che ha posto l’obbligo negli anni successivi di armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle Regioni e degli enti locali, per cui tali amministrazioni erano obbligate a conformare la propria gestione sia ai principi contabili generali che ai principi contabili applicati: programmazione, contabilità finanziaria, contabilità economico-patrimoniale e bilancio consolidato.
Alcuni enti territoriali hanno svolto una redazione del bilancio consolidato in forma sperimentale già dal 2014, ma la maggioranza degli enti che sono entrati in armonizzazione a partire dal 2015 hanno potuto beneficiare della possibilità di rinviare al 2016 tanto l’adozione della contabilità economica quanto il consolidamento contabile.
Il D.Lgs. n. 118/2011 è stato negli anni oggetto di numerose modifiche, tra le più significative il D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, ma è stato anche attualmente modificato dal decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze 11 agosto 2017 (c.d. “VII correttivo”) pubblicato nella
275 Ciambolini L., Ammissibile la compensazione fra debiti e crediti per Comune e partecipata, Il Sole 24 ore, 16 ottobre 2017
G.U. n. 210 dell’8 settembre a seguito dell’analisi delle norme in materia di bilancio consolidato svolta a partire dai primi mesi del 2017 dalla Commissione Arconet.
Era previsto però che tali recenti modifiche non dovevano essere applicate al bilancio consolidato approvato il 30 settembre, ma dal 2018 in riferimento all’esercizio 2017.
Le variazioni apportate hanno considerato irrilevanti i bilanci che presentano un’incidenza inferiore al 3% del totale dell’attivo, del patrimonio netto e del totale dei ricavi caratteristici.276
Se le percentuali sono inferiori va comunque fatta una valutazione di “significatività” dei bilanci e sono considerati in ogni caso rilevanti gli enti e le società totalmente partecipati dalla capogruppo, le società in house e gli enti partecipati titolari di affidamento diretto da parte dei componenti del gruppo, a prescindere dalla quota di partecipazione.
L’ampia area di consolidamento consente di pervenire ad un risultato economico finale e unitario per tutto il “gruppo ente locale”.
Il perimetro delle società in controllo pubblico, come definito dall’art. 2, co. 1, lettere b) ed m), D.Lgs. n. 175/2016, è differente dall’ambito del consolidamento; quest’ultimo infatti comprende anche quelle non di controllo.
L’art. 26, co. 9, del Testo Unico evidenzia tali differenze e modifica anche gli artt. 11-quater e 11-quinques, D.Lgs. n. 118/2011 per esplicitare che le definizioni contenute in tali articoli riguardano solo l’ambito del bilancio consolidato.
L’area di consolidamento si estende ai casi in cui l’influenza dominante sia esercitata in virtù di particolari vincoli contrattuali (il c.d. “controllo contrattuale” di cui all’art. 2359 co. 1, n. 3 c.c.), anche in assenza di partecipazione.277
Sono comprese nell’area di consolidamento le società in liquidazione, mentre al contrario non vanno inserite quelle per le quali sia stata avviata una procedura concorsuale.278
Il principio della contabilità economico patrimoniale e anche il principio contabile applicato sul bilancio consolidato prevedono che, per quanto non specificatamente previsto dai rispettivi documenti, si debba rinviare agli articoli dal n. 2423 al n. 2435-bis c.c. e ai principi contabili emanati dall’OIC.279
276 Corte dei conti, Gli organismi partecipati dagli enti territoriali, 2017, pag.11 277 Corte dei conti, Gli organismi partecipati dagli enti territoriali, 2017, pag.10
278 Mangano G., Le novità sul consolidamento contabile per l’esercizio 2017 e successivi, Aziendaitalia,
ottobre 2017, pag. 791
279 In particolare verranno considerati i principi: OIC 17 (Bilancio Consolidato e il Metodo del Patrimonio
Il consolidamento pertanto può essere svolto seguendo due modalità: con il metodo di consolidamento integrale e/o proporzionale.
Il metodo proporzionale deve essere in particolare adottato con riferimento alle ipotesi di controllo analogo congiunto che legittimano l’affidamento in house.
Per il primo bilancio che doveva essere approvato al 30 settembre, gli enti locali potevano omettere la comparazione con i dati dell’esercizio 2015 non essendo stato previsto il consolidamento in riferimento a quell’esercizio e anche in forza della previsione del OIC 17.280 L’unica sanzione prevista per la mancata approvazione del bilancio consolidato al 30 settembre ingiunge esclusivamente il blocco alle assunzioni di personale.
280 Mangano G., Le novità sul consolidamento contabile per l’esercizio 2017 e successivi, Aziendaitalia,
Conclusioni
Dopo aver studiato, analizzato, discusso e sintetizzato gli argomenti di questo elaborato è opportuno terminare con alcune considerazioni sulla nuova disciplina prevista dal Testo Unico. Lo studio storiografico dell’evoluzione della normativa ha permesso di comprendere i diversi passaggi e cambiamenti nel panorama giuridico italiano afferenti alla disciplina delle società partecipate dagli enti locali.
Si è in particolare preso in esame le norme precedenti al Testo Unico che stabilivano per gli enti una razionalizzazione delle partecipate e si è infine sintetizzato il processo che ha condotto all’emanazione del Testo Unico e del successivo decreto correttivo.
Da questa osservazione si è evidenziato un andamento crescente e successivamente decrescente nel numero di società partecipate legato alla suddetta evoluzione.
Durante lo studio effettuato si è rilevato che è stata opportuna ed efficace la richiesta fatta dalla legge delega 124/2015 di riorganizzare e sistematizzare in maniera organica l’intero sistema delle società partecipate pubbliche.
Le numerose norme che si erano succedute negli anni avevano reso il quadro frammentario e disorganico, per questo spesso disatteso da molte amministrazioni.
Si è osservato che solo alcuni enti avevano già messo in atto una riorganizzazione delle proprie partecipate sulla base della normativa precedente, ma lo studio ha messo in evidenza che il numero di tali enti era assai scarno.
Si dà atto che la nuova normativa, soprattutto attraverso l’introduzione di sanzioni per gli inadempienti, è riuscita in questo contesto a raggiungere l’obiettivo di razionalizzazione del sistema delle partecipate che già precedenti discipline avevano cercato di concretizzare ma che nella pratica restavano nella maggior parte dei casi inattuate.
L’indagine effettuata sulla razionalizzazione straordinaria del 30 settembre scorso e sui relativi risultati ha messo in luce l’efficacia delle nuove disposizioni.
Si auspica inoltre che il controllo quanto meno annuale di ricognizione degli organismi partecipati possa permettere ai vari enti di mantenere una consapevolezza e trasparenza sulla qualità e sulla quantità delle proprie partecipazioni.
Si è avuto modo di evidenziare nella relazione quanto gli esiti delle partecipate possano incidere di fatto sul bilancio degli enti locali e molto spesso non solo come concause ma come principali cause di squilibrio.
Occorre sottolineare che l’introduzione del Testo Unico sulle società partecipate ha imposto una maggiore responsabilizzazione degli enti pubblici nell’acquisto delle partecipazioni e nella costituzione di nuove società, ritenendo essenziale che venga data adeguata motivazione dei
rapporti e delle operazioni con le partecipate al fine di rendere più trasparente e razionale l’operato della pubblica amministrazione.
Dall’analisi si può affermare che, con la razionalizzazione prevista con cadenza annuale e con i futuri bilanci consolidati, l’ente può mantenere uno stringente controllo sulle proprie partecipazioni.
Nel passato talvolta i Comuni costituivano le partecipate come “raccoglitori di debiti” dell’ente stesso allo scopo di raggirare i Patti di Stabilità; oggigiorno il Testo Unico oltre a stabilire dei vincoli stringenti impone degli obblighi motivazionali forti e solidi per la costituzione e il mantenimento delle partecipazioni pubbliche.
A tale proposito ha senz’altro contribuito la crescita della trasparenza; gli enti locali infatti sono sempre più obbligati a dare evidenza pubblica oltre che nei documenti anche nei siti web dei risultati sulle attività a cui prendono parte.
Occorre comunque osservare che l’obiettivo della riduzione del numero di partecipate dipende dall’interpretazione che di volta in volta i Consigli comunali danno alle norme del Testo Unico nel concreto, in quanto la previsione di “razionalizzazione” non corrisponde sempre a cessione o liquidazione ma dà un ampio margine agli enti per procedere ad un riassetto funzionale come ritengono più opportuno, siano esse operazioni di fusione che altre operazioni straordinarie. Come si è avuto modo di approfondire il Testo Unico introduce delle misure volte a cogliere eventuali segnali di crisi della partecipata; questa linea preventiva d’azione già prevista quindi per le società partecipate pubbliche pare quanto mai necessaria e coerente con la futura riforma delle procedure concorsuali, la quale si presume cercherà di attuare anch’essa misure preventive per i segnali di crisi nelle società private e le conseguenti responsabilità per gli organi dirigenziali in caso non attuino tempestivamente le relative azioni correttive, come è già stato stabilito dal Testo Unico per le società partecipate pubbliche.
Queste misure in ambito pubblico, come già sottolineato, appaiono quanto mai adeguate in quanto la crisi della partecipata ha effetti rilevanti sul bilancio degli enti ed i numeri rappresentati hanno sicuramente evidenziato le implicazioni per molti Comuni.
I numeri sono emersi anche a seguito della verifica dei debiti e dei crediti reciproci con gli organismi partecipati effettuata dai Comuni.
Per concludere si ritiene quindi che gli attuali adempimenti di razionalizzazione e redazione del bilancio consolidato possano aiutare i vari enti locali a mantenere un controllo stringente e costante sul proprio sistema di società partecipate al fine di perseguire le proprie finalità istituzionali secondo i principi di efficienza, efficacia, economicità e buon andamento dell’azione amministrativa.
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