Nel processo di razionalizzazione previsto sia all’articolo 20 che 24 del Testo Unico sono coinvolti la Corte dei conti e la Struttura introdotta dall’art. 15 dello stesso decreto.
Il Governo ha rigettato il suggerimento avanzato dal Consiglio di Stato, dalla V Commissione alla Camera e dalla Commissione bicamerale per la semplificazione, sulla trasmissione all’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato dei documenti predisposti per la razionalizzazione, ritenendo che: «predetti piani, che devono essere resi disponibili…non anche all' Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, come osservato dal Consiglio di Stato, dalla Commissione V Bilancio della Camera e dalla Commissione parlamentare per la semplificazione, in quanto non sono ravvisabili profili di tutela della concorrenza»163.
Non si devono pertanto inviare i provvedimenti sulla revisione a questo ente, ma solo quelli per l’acquisizione e la costituzione delle società.
Il ruolo centrale nel controllo per i processi di razionalizzazione degli organismi partecipati da parte delle sezioni regionali della Corte dei conti era già stato introdotto dalla legge finanziaria 2008 (art. 3, co. 28, L. n. 244/2007).
Già all’epoca gli enti dovevano trasmettere alla Corte le delibere di ricognizione delle partecipazioni, per i necessari controlli di regolarità e di legittimità, e i provvedimenti per l’assunzione di nuove partecipazioni.
In seguito, con riferimento agli enti territoriali, l’art. 1, cc. 611 e 612, L. 23 dicembre 2014, n. 190, prescriveva l’invio alla Corte dei piani operativi di razionalizzazione accompagnati da una relazione contenente i risultati conseguiti.
L’obbligo di trasmissione dei piani di razionalizzazione è stato infine previsto nel D.Lgs. n. 175/2016, sia nel caso della revisione straordinaria che di quella periodica; per entrambe infatti è previsto l’invio degli esiti alla Sezione competente della Corte dei conti.
Pertanto alla Corte dei conti devono essere inviati gli atti per la revisione straordinaria e le future revisioni periodiche a fini conoscitivi.
Nonostante la ricognizione sia sempre necessaria, anche qualora non si posseggano partecipazioni, gli esiti della ricognizione invece sono rimessi alla discrezionalità delle amministrazioni partecipanti.
Le amministrazioni possono decidere se procedere o meno con misure di alienazione, razionalizzazione o fusione; in ogni caso devono però motivare la scelta effettuata anche qualora decidano di mantenere la partecipazione senza interventi.
L’ente decide quali misure vuole attuare in piena autonomia e discrezionalità in quanto tali scelte coinvolgono profili gestionali e imprenditoriali che sono rimessi alla sua responsabilità; tuttavia la motivazione analitica è sempre necessaria sia che decida di dismettere sia che razionalizzi sia che mantenga la partecipazione.164
Alla Corte devono essere inviati anche gli atti deliberativi analiticamente motivati per la costituzione delle società o di acquisizione di partecipazioni in società già esistenti, evidenziando le finalità istituzionali, le ragioni e gli scopi che giustificano tali operazioni. I parametri che indirizzano la scelta devono fondarsi sulla convenienza economica e la sostenibilità finanziaria nonché sulle possibili alternative nell’impiego delle risorse, analizzando i diversi effetti che possono scaturire da una gestione diretta o una esternalizzata. Inoltre alla Corte deve essere inviata la comunicazione circa la quotazione di società a controllo pubblico nei mercati regolamentati, degli interventi a salvaguardia della continuità nella prestazione di servizi pubblici locali nonché il piano di risanamento eventualmente previsto e approvato dall’Autorità di regolazione del settore nel caso in cui si verifichi una crisi di impresa e la conseguente attivazione del c.d. “soccorso finanziario” da parte degli enti.
A queste ipotesi si aggiungono le ulteriori comunicazioni previste dal D.Lgs. n. 100/2017: la deliberazione del Presidente della Regione di esclusione, totale o parziale, di determinate società dalle prescrizioni dell’art. 4 e la deliberazione dell’assemblea della società a controllo pubblico che disponga la composizione collegiale del Consiglio di amministrazione anziché dell’amministratore unico come avviene normalmente.165
La Corte è chiamata a vigilare sulla finanza pubblica, per cui non può prescindere dal controllo dei risultati della gestione delle partecipazioni in società controllate e dagli atti che riportano tali esiti.
La Corte deve monitorare tutto il “gruppo ente territoriale”, poiché gli spetta il potere e il dovere di controlli esterni, rafforzati dal D.L. n. 174/2012, oltra alla verifica del funzionamento dei controlli interni.
La Corte deve vigilare sul rispetto degli obblighi previsti per gli atti ricognitivi e, nel caso di omissione della revisione periodica, la Corte deve comminare la sanzione pecuniaria.
Al fine di adempiere al meglio agli obblighi di revisione straordinaria, la Corte ha predisposto per gli enti un modello standard a cui attenersi; in ogni caso è fatto salvo il potere dell’organo di emettere eventuali rilievi.
164 Corte dei conti, Gli organismi partecipati dagli enti territoriali, Relazione 2017, pag. 7-8
165 Corte dei conti, Linee di indirizzo per la revisione straordinaria delle partecipazioni di cui all’art. 24, D.Lgs. 175/2016, pag. 3
Alla Corte dei conti è altresì devoluta la giurisdizione sul danno erariale provocato dagli amministratori e dipendenti delle società, distinguendo però a seconda della tipologia di società. Per le società in house sembra doversi interpretare una giurisdizione esclusiva della Corte, mentre per le altre società partecipate il danno è commisurato alla quota di partecipazione detenuta dalla pubblica amministrazione e la giurisdizione dipende dalla tipologia di danno cagionato.166 Se il danno è cagionato al patrimonio del socio pubblico è competente il giudice
contabile, mentre se è subito dal patrimonio della società, occorrerà rivolgersi alla giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria (azione sociale di responsabilità ex art. 2392 e ss. c.c.) Occorre evidenziare che la Corte dei conti è sempre priva di giurisdizione nei danni cagionati nelle società quotate partecipate in misura inferiore al 50% (art. 16-bis, D.L. n. 248/2007).167 Il protocollo d’intesa ha stabilito una banca dati unificata tra il MEF e la Corte dei conti. Dall’esercizio 2015, le informazioni sono acquisite mediante l’applicativo Partecipazioni accessibile dal portale Tesoro che, a differenza del precedente SIQUEL, contiene i dati anagrafici e di bilancio degli organismi partecipati di tutte le pubbliche amministrazioni. La collaborazione istituzionale ha permesso un miglioramento dei dati presenti nella banca dati del MEF.
La sinergia tra la Corte dei conti e l’Amministrazione del Tesoro, per il tramite delle Sezioni regionali di controllo, ha portato ad un aumento di risposta delle amministrazioni di 20 punti percentuali rispetto al sistema precedente, per un totale di risposta dell’82%. I Comuni hanno aderito all’93,2%.168
Il legislatore per aumentare i controlli sui processi di razionalizzazione delle società partecipate ha introdotto all’articolo 15, un sistema di monitoraggio, indirizzo e coordinamento da parte di una Struttura creata ad uopo.
Essa deve essere individuata nell’ambito del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente e deve garantire comunque una separazione organizzativa rispetto agli uffici del medesimo Ministero che esercitano i diritti sociali nelle partecipate statali.
La previsione è coerente con le finalità perseguite dal Governo di aumentare i controlli e il monitoraggio delle società partecipate dalla pubblica amministrazione e sull’attuazione delle norme del Testo Unico.169
166 Luchena S., Zuppetta M., Il riordino delle società partecipate nella riforma Madia, 2016, pag. 48 167 Corte dei conti, Gli organismi partecipati dagli enti territoriali, Relazione 2017, pag. 209-210 168 Corte dei conti, Gli organismi partecipati dagli enti territoriali, Relazione 2017, pag. 33 169 Meo G., Nuzzo A., Il testo unico sulle società pubbliche, 2016, pag. 217
I flussi informativi tra questa Struttura e le pubbliche amministrazioni o tra questa e le società a partecipazioni pubbliche, le permettono di svolgere i suoi compiti di controllo.
Tale ente inoltre ha poteri ispettivi nei confronti di tutte le società partecipate dalle amministrazioni170; oltre a questi compiti generali di controllo sull’attuazione e il rispetto delle norme del decreto 175/2016, le vengono attribuiti dei compiti specifici, tra i quali l’elaborazione di direttive nonché l’individuazione delle best practices per applicazione delle norme del decreto 175/2016.
La Struttura deve inoltre tenere un elenco pubblico, accessibile anche in via telematica, di tutte le società a partecipazione pubblica esistenti.
Gli enti oltre ad inviare i provvedimenti motivati di ricognizione, devono inviare anche i bilanci e i documenti obbligatori alla Struttura, la quale ha la facoltà di svolgere ispezioni e controlli presso le società partecipate dagli enti.171
Occorre considerare però che il II comma dell’articolo 15 «fa salve le norme di settore e le competenze dalle stesse previste» pertanto sembra doversi intendere una competenza della Struttura residuale di controllo nel caso di società che operano in settori specificatamente regolamentati.
Secondo il Consiglio di Stato: «l’attuale formulazione della norma, invero, non costituisce né una struttura né poteri relativi che si dimostrino appropriati e forti rispetto alle menzionate finalità» e ha sottolineato che dovessero essere indicati con maggiore precisione i criteri per svolgere la relativa attività.
Dal 31 ottobre, data di scadenza dell’invio dei piani straordinari, la Struttura di monitoraggio del MEF deve verificare la rispondenza dei piani di razionalizzazione presentati alle norme del Testo Unico e deve svolgere tali controlli avvalendosi del supporto di un software dedicato che analizzerà i provvedimenti adottati e i dati pervenuti dalle amministrazioni, valutando che queste abbiano rispettato i vincoli previsti dal Testo Unico.
Al contempo sarà monitorata l’attuazione delle misure previste nei piani di razionalizzazione siano esse di alienazione, fusione o messa in liquidazione della società.172
Vi era il dubbio se fosse obbligatorio il parere dell’organo di revisione degli enti locali sulla proposta di deliberazione concernente la ricognizione straordinaria delle partecipazioni ai sensi dell’art. 24.
170 Luchena S., Zuppetta M., Il riordino delle società partecipate nella riforma Madia, 2016, pag. 49 171 Fimmanò F., Catricalà A., Le società pubbliche, tomo II, pag.788
I pareri obbligatori sono quelli sulle sette materie elencate nell’articolo 239, comma 1, lett. b) del TUEL. In particolare sembrava che in ambito di ricognizione straordinaria il parere potesse rientrare nel numero 3 della lettera b), ossia nelle «modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni».
Si ritiene che non sia necessario un parere obbligatorio laddove ci si limiti a confermare le partecipazioni; nel caso invece si opti per diverse modalità di gestione dei servizi ovvero si decida di razionalizzare, di alienare, di mettere in liquidazione, di attuare operazioni di fusione, devono invece essere munite del parere dell’organo di revisione.
Qualora si decida la costituzione di nuove società o l’acquisto di partecipazioni è sicuramente necessario il parere.
In pratica laddove la revisione straordinaria modifica le previsioni di bilancio e i relativi equilibri deve esserci un parere dell’organo di revisione.
In caso di parere negativo del revisore, qualora l’ente decida discostarsene dovrà motivare la decisione.
Poiché compete al revisore formulare nella relazione al rendiconto proposte per aumentare l’efficienza, la produttività e l’economicità della gestione, dovrà evidenziare a parità di qualità quando il costo dei servizi e prodotti ottenuti dalla partecipata supera quello praticato dal mercato o di altre strutture similari. Anche qualora l’ente decida di mantenere delle partecipazioni deve essere analizzata la sostenibilità della scelta in termini di costi e utilità ottenuta. 173