Cina: un caso di Developmental State

Si è già menzionata la necessità dello Stato cinese di mantenere un’economia performante come fonte di legittimazione del CPC alla guida del Paese. Le numerose iniziative di policy e una consapevole interazione con le economie del mercato libero hanno portato all’individuazione di numerose strategie per perseguire questo obiettivo. Il carattere dell’interventismo statale, sempre attentamente bilanciato, trova il suo apice nel Made in China 2025, un progetto omnicomprensivo che codifica ciò che era già da tempo “live policy” (Kenderdine, 2017).

Diventa centrale la necessità di delineare il processo attraverso il quale la macchina statale cinese mette in pratica e costruisce la propria idea di sviluppo e innovazione. A livello istituzionale, all’interno del Partito numerose sono le opposizioni ideologiche di rilevanza nazionale, soprattutto per quanto riguarda il grado di apertura dell’economia cinese verso i mercati internazionali. Tuttavia, la recente tendenza a

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presentare in maniera più trasparente ed assertiva lo sviluppo della propria agenda politica, in particolare sotto l’amministrazione Xi, indica un funzionamento ben orchestrato a livello burocratico.

Le policy in Cina sono implementate da differenti commissioni direttive, che fanno riferimento sia all’apparato dello Stato che a quello del Partito ad ogni livello governativo. L’iter della policy inizia quando viene formulata dal Partito e dalla rigida burocrazia statale per poi divenire legislazione mediante l’approvazione del National People’s Congress - NPC. Le riforme nel settore industriale sono implementate da una serie di policy supply-side proposte dai gruppi leader nel settore della finanza e dell’economia: l’agenda è formulata dalle commissioni in Deepening Reform e Financial and Economic Affairs. Il percorso legislativo della policy inizia con l’esame della commissione permanente del National People’s Congress con l’ausilio di un comitato in grado di fornire un expertise opinion. Ogni proposta è il risultato dello sforzo congiunto di istituzioni accademiche, legali e governative sotto la guida di uno State Council di rango ministeriale.

Lo sviluppo delle policy industriali dipende in Cina dalla impostazione pianificata del Piano Quinquennale, attualmente è in vigore il Tredicesimo (2016-2020). Si tratta di un sistema top-down sottoposto ad una rigida gerarchia profondamente articolata fino a coprire le diramazioni minori del governo. Le policy così formulate seguono un ciclo economico pianificato, calibrato sul raggiungimento di un obiettivo, che a sua volta costituirà la radice di sviluppi ulteriori nella pianificazione seguente. L’istituzione che sotto diversi nomi coordina l’economia pianificata cinese dal 1952 è la National Development and Reform Commission - NDRC. La carica per la guida della commissione è conferita dal Premier della Repubblica Popolare Cinese ed approvata dal National People’s Congress. Il funzionamento del NDRC è assicurato da un ensemble di ventisei dipartimenti, uno staff autorizzato di 890 componenti che hanno il controllo sullo sviluppo economico e sociale della Cina.

La rete amministrativa che trasmette le decisioni in materia di policy dal governo centrale a quelli locali trova nello State Council la sua sorgente per poi diramarsi attraverso NDRC, il Ministry of Industry and Information Technology - MIIT, il Ministry of Science and Technology - MOST e gli organismi che amministrano gli asset statali. L’attenzione per le policy industriali, al centro del Tredicesimo Piano

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Quinquennale soprattutto per quanto riguarda la volontà di non essere più imitatori ma developers di tecnologie all’avanguardia (quelle elencate in Made in China 2025), mettono ancora una volta al centro il tema del coinvolgimento dello Stato nel regolare produzione e mercati. La focalizzazione sulle fonti domestiche degli investimenti evidenzia il suo carattere di Stato di Sviluppo30. Alle istituzioni domestiche è affidata anche l’identificazione delle “innovative companies” congruenti con gli obiettivi di investimento statali: MOST, State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council - SASAC e All-China Federation of Trade Unions - ACFTU collaborano dal 2008 a questa analisi del settore industriale.

Lo stesso Xi Jinping ha sottolineato l’importanza dell’interazione tra la sfera della tecnologia e quella dell’economia e delle necessità del mercato per divenire una potenza guidata dall’innovazione. Il suo argomento ha innescato nel 2015 un radicale cambiamento nelle innovation policy mirato ad offrire istituzioni più solide, di cui è primo esempio il lavoro sulle Decisions on deepening the institutional and mechanism reform, to accelerate the implementation of innovation-driven development strategy del Comitato Centrale del Partito Comunista e del Consiglio di Stato.

La Fig. 1.3 riassume schematicamente gli organismi governativi, portatori di interessi responsabili delle policy innovative a livello nazionale. La Cinaidentifica nelle istituzioni il motore di una crescita sostenibile. La performance dell’innovazione è in Cina chiaramente influenzata dai fattori istituzionali, così come dagli incentivi statali e dalle capabilities. Il risultato viene cioè prodotto dalla stimolazione a livello micro e macroeconomico generata dagli incentivi statali delle varie istituzioni. Le istituzioni forniscono insomma le regole del gioco che permettono lo sviluppo dell’innovazione, guidando il processo nella sua formazione e sviluppo fino alla sua espressione economica.

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Secondo la nozione di Developmental State lo Stato si pone come scopo lo sviluppo, in un percorso dove “market rationality has been constrained by the priorities of industrialization. Key to rapid industrialization is a strong and autonomous state, providing directional thrust to the operation of the market mechanism. The market is guided by a conception of long-term national rationality of investment formulated by government officials. It is the "synergy" between the state and the market which provides the basis for outstanding development experience” (Öniş, 1991, p.110).

76 Fig. 1.3 Stakeholder delle innovation policy in Cina

Fonte: Huang et al., 2004, p.368

Una delle istituzioni più attive in questo senso a livello ministeriale è il MOST, che contribuisce alla creazione di un pacchetto completo di innovation policy, a copertura di una vasta gamma di settori tra cui quello fiscale e finanziario, industriale e della ricerca in S&T. Si è infatti compreso come la semplice allocazione di risorse non sia sufficiente a promuovere lo sviluppo industriale del Paese, ma siano necessarie policy per l’innovazione in settori complementari. L’efficacia di questo tipo di approccio aumenta in base alla densità di policy in un determinato settore, dipendente a sua volta dall’importanza dei ministeri coinvolti secondo l’ordine gerarchico. Nel campo della S&T le policy sono formulate dall’interazione di istituzioni politiche e scientifiche con il coinvolgimento di attori appartenenti alle sfere più disparate. Il budget per la ricerca a livello statale viene approvato dal National People’s Congress, che attraverso i suoi comitati supporta il processo innovativo nel percorso legislativo, soprattutto mediante il MOST. Ha acquisito gradualmente sempre maggiore importanza nell’innovazione anche il Ministry of Finance - MOF nel suo fondamentale ruolo di gestione delle risorse finanziarie. Una posizione chiave di responsabilità è ricoperta

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dalla National Development and Reform Commission – NDRC, il cui compito è quello di guidare il progresso tecnologico da un punto di vista economico e sociale. Un contributo tecnico sulle innovation policy in ausilio ai ministeri è fornito dalla Chinese Academy of Sciences - CAS, coinvolta attraverso il suo personale accademico nei processi di ricerca e sviluppo soprattutto in seguito alle riforme degli anni 1980, nel tentativo di colmare il vuoto di produzione scientifica determinato dalla Rivoluzione Culturale.

Rimane però sempre al Comitato Centrale del CPC – CCPCC l’autorità di stipulare le innovation policy, soprattutto esercitando la propria influenza attraverso il cosiddetto “leading group”. “A leading group usually is set up within the State Council to tackle issues involving more than one government agency; it usually is chaired by the premier or a vice premier who is likely to be a member of CCPCC Politburo or even its Standing Committee, China’s de facto governing body. Its key function is to mobilize resources and coordinate efforts across the bureaucracy. In a word, while the party does not enact laws directly, it exercises influence and power in policy-making through a variety of indirect means that reflect its continued clout in all affairs of the country. Indeed, all major initiatives are reviewed by senior party officials before they are sent forth to NPC for legislative consideration or to the State Council and associated ministries for specification and execution” (Liu et al., 2010).

I sopracitati organismi del governo centrale sono responsabili dell’implementazione di policy a livello macro, coordinate poi da commissioni specializzate sul piano microeconomico. La funzione base dell’apparato governativo è la seguente: un documento rilasciato dal CCPCC innesca il processo innovativo, è seguito da una legge implementata dal NPC, da uno statuto amministrativo dello State Council e dalle relative regolamentazioni imposte dai ministeri competenti.

L’apparato burocratico che opera nel back office delle policy per l’innovazione è stato esaminato da Liu (2010), che calcola che tra il 1980 e il 2005 circa il 70% delle iniziative in campo innovativo sia stato intrapreso da un singolo attore dell’apparato centrale con l’interazione di un totale di 36 attori a livello ministeriale, coordinati tra loro nella responsabilizzazione e nella comunicazione. La grande eterogeneità nella struttura sociale ed economica del Paese si riflette nella diversità dei suoi ministeri,

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l’implementazione di una policy organica diventa dunque l’espressione non solo di una tensione allo sviluppo, ma anche di una grande mobilitazione burocratica.

Lo State Council ospita al suo interno un meccanismo di coordinamento, lo State (National) Steering Committee of S&T and Education: sviluppando le strategie nazionali in materia di S&T e coordinando le policy a livello sia ministeriale che locale, dopo la sua fondazione nel 1998 è diventato il più grande polo di coordinamento di policy. Immediatamente successivo per importanza viene il MOST, altamente specializzato nell’implementazione di innovation policy “through its executive body, it implements several programmes to fund basic and applied R&D, serve enterprises, especially SMEs to innovate, manage and promote the science parks and incubators throughout China and develop human resources in the S&T field.” (Huang et al., 2004, p.369). Segue la CAS, attore fondamentale dell’economia pianificata, che è tra le istituzioni più complesse a partecipare al processo innovative.

Lo Stato in Cina è protagonista necessario per la sopravvivenza stessa del percorso innovativo, proprio per il tipo di environment da esso creato. La protezione politica di cui godono molte imprese, soprattutto le SOE, dalla competizione del libero mercato ha contribuito a rendere il management di molte imprese altamente avverso al rischio. Si preferisce cioè evitare di investire in tecnologie cutting-edge, poichè non viene avvertita la pressione di migliorare il livello di produttività per aumentare il proprio potere di mercato. È ovvio, pertanto, che anche Made in China 2025 sia una strategia top-down, sviluppata dalle istituzioni governative per l’upgrading industriale del settore manifatturiero. Nella Fig. 1.4 si può apprezzare la fitta struttura istituzionale a supporto di MiC 2025, a rimarcare l’alto valore politico incarnato da questo progetto. Il vicepremier Ma, a capo del Leading Small Group for Constructing a Manufacturing Superpower, coordina la policy dal punto di vista macroeconomico. L’amministrazione della policy industriale è invece in mano al MIIT.

79 Fig. 1.4 Struttura politica di Made in China 2025

Fonte: Conrad et al., 2016, p.18

È importante soffermarsi sulla rete istituzionale collegata a Made in China 2025 poichè questa è una policy difficilmente comparabile con le altre nel settore per eterogeneità e sofisticazione: è un piano comprensivo che unisce strategicamente gli interessi nazionali utili a rendere la Cina una Manufacturing Superpower, migliorando le tecnologie produttive dell’intero settore, sia nelle imprese private che in quelle statali. Lo scopo è quello di sviluppare asset industriali innovativi, orientati alla domanda di mercato e in grado di allocare le risorse in maniera efficiente.