Il condizionamento europeo

A seguito dell’adozione del “Pacchetto Sicurezza” l’azione italiana in materia di politiche dell’immigrazione ha iniziato ad essere sempre più evidentemente condizionata dalla progressiva estensione delle competenze dell’Unione in materia di controllo delle frontiere, di asilo e immigrazione. Ormai risultava evidente infatti come ogni Stato dovesse gestire necessariamente le proprie frontiere esterne, non solo per controllare l’accesso al proprio territorio ma anche per quanto riguardava l’accesso all’intero spazio Schengen.

L’Unione Europea infatti, le cui competenze in materia di immigrazione previste dal Trattato di Maastricht nell’ambito del pilastro Giustizia e Affari interni furono prima “comunitarizzate” dal Trattato di Amsterdam e poi consolidate dal Trattato di Lisbona, ad oggi ha approvato importanti direttive che condizionano l’autonomia statale in tale ambito.

Tra queste direttive una delle più importanti in relazione all’impatto prodotto sull’azione italiana in materia di politiche dell’immigrazione è la direttiva 2008/115/Ce riguardante il rimpatrio dei cittadini di paesi terzi irregolarmente soggiornanti, nota anche come “direttiva rimpatri”.

Tale direttiva è stata recepita nell’ordinamento italiano con decreto legge 89 del 2011 poi convertito in legge 129 del 2011 così intitolato “Disposizioni urgenti per il completamento dell’attuazione della direttiva 2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi Terzi irregolari.

61

Ciò che rileva di tale atto normativo è la sua introduzione di una rilevante discontinuità rispetto ai precedenti interventi legislativi, in quanto ha determinato un parziale recupero della prospettiva garantistica e soprattutto ha posto un argine alla criminalizzazione della clandestinità. (Savino, 2012, op.cit., pp.224-225).

Uno strumento di policy da ricordare in merito a tale atto normativo è l’introduzione mediante l’articolo 3, all’articolo 14 ter del TUI dei Programmi di rimpatrio assistito. Il finanziamento di tali programmi trovava la sua realizzazione mediante le risorse del Fondo Rimpatri e quelle dei Fondi Europei destinati a tale scopo.

Inoltre la norma in questione prevedeva, all’articolo 5, per le finalità connesse all’adeguamento dei centri di identificazione ed espulsione, anche attraverso la ristrutturazione di immobili demaniali, la spesa di euro 16.824.813 per l’anno 2011, ed euro 40.000.000 per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014.

All’onere derivante da queste spese si provvedeva rispettivamente: per l’anno 2011 quanto ad euro 16.824.813, mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 1, comma 30, della legge del 15 luglio 2009, n.94; per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014, con corrispondente utilizzo di quota delle somme disponibili (nel conto dei residui nell’esercizio 2011, relative alla predetta autorizzazione di spesa, pari a 120 milioni di euro) che è versata su apposita contabilità speciale nell’anno 2011, ai fini del riversamento all’entrata del bilancio dello Stato in ragione di euro 40.000.000 per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014.

Il 12 febbraio 2011, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, veniva emanata una dichiarazione di emergenza nazionale per l’immigrazione, con scadenza al 31 dicembre 2011, in occasione dell’eccezionale afflusso di stranieri provenienti dal Nord Africa. Successivamente lo stato di emergenza fu prorogato fino al 31 dicembre 2012 con un successivo decreto del 6 ottobre 2011.

Nel 2013 furono fatti ulteriori passi avanti dal punto di vista normativo, si può ricordare infatti il decreto legge n.93 del 2013 “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in tema di protezione civile e di commissariamento delle province”, convertito in legge 119 del 2013. Tale decreto all’articolo 4 introduceva un importante strumento di

policy tramite un nuovo articolo, il 18 bis, nel TUI. Il contenuto di tale articolo riguardava

l’introduzione di una misura volta al contrasto alla violenza di genere, ovvero il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari alle vittime straniere di atti di violenza in ambito domestico.

62

Sempre nel 2013 vi fu l’adozione di un’ulteriore misura normativa rilevante, il decreto legge 146 del 2013 “Misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria” convertito in legge n.10 del 2014.

La norma aveva l’obiettivo di garantire la tutela dei diritti fondamentali dei detenuti, al fine di ridurre in modo controllato la popolazione carceraria, ma nello specifico incideva anche sul trattenimento degli immigrati. In particolare all’articolo 6 incideva sulla disciplina dell’espulsione come misura alternativa alla detenzione, ampliandone i casi di possibile applicazione, mentre all’articolo 7 introduceva la figura del Garante nazionale delle persone detenute o private della libertà personale, figura incaricata di svolgere verifiche circa il trattenimento dello straniero nei CIE e il loro funzionamento e gestione.

Nel 2014 è stato adottato invece il decreto legislativo n.24, che ha dato recepimento alla direttiva europea 2011/36, concernente la prevenzione e la repressione della tratta degli esseri umani e la protezione delle vittime.

Tale norma introduceva come strumento di policy, all’articolo 8, un programma unico di emersione, assistenza e integrazione sociale per le vittime di tratta. Inoltre la stessa norma prevedeva all’articolo 9 l’adozione del Piano Nazionale contro la tratta e il grave sfruttamento degli esseri umani, con delibera del Consiglio dei ministri e del Ministro dell’interno, nell’ambito delle rispettive competenze, sentiti gli altri Ministri interessati e previa acquisizione dell’intesa in sede di Conferenza Unificata. Tuttavia è rilevante sottolineare che la norma prevedeva la clausola dell’invarianza finanziaria, pertanto le modifiche, seppur rilevanti, non prevedevano un conseguente stanziamento di fondi ad esse relativo.

Ancora, sempre nel 2014 è stato adottato il decreto legge 119 contenente disposizioni urgenti in materia di contrasto a fenomeni di illegalità e violenza in occasione di manifestazioni sportive, di riconoscimento della protezione internazionale, nonché per assicurare la funzionalità del Ministero dell’Interno, convertito in legge 146 del 2014.

Tale norma all’articolo 5 innalzava il numero delle commissioni territoriali competenti al riconoscimento della protezione internazionale da 10 a 20, stabilendo inoltre che esse fossero insediate presso le prefetture e che queste ultime fossero tenute a fornire tutto il supporto organizzativo e logistico. Inoltre lo stesso articolo disponeva che fosse elevato a 30 il numero delle sezioni di tali Commissioni territoriali composte da membri supplenti e introduceva misure volte a garantire maggiore celerità nelle procedure amministrative gestite dalle stesse Commissioni territoriali. Per la realizzazione di tali finalità erano previsti, sempre nell’articolo 5, stanziamenti economici di euro 9.149.430 per l’anno 2014 e di euro 10.683.060 a decorrere dall’anno 2015.

63

L’articolo 6 si occupava delle misure del finanziamento del sistema di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e dei minori stranieri non accompagnati, prevedendo un incremento del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo di euro 50.850.570 per l’anno 2014. Si prevedeva anche l’istituzione di un Fondo, con una dotazione finanziaria di euro 62.700.000 per l’anno 2014, al fine di fronteggiare le esigenze straordinarie connesse all’eccezionale afflusso di stranieri sul territorio nazionale.

All’articolo 7 la norma prevedeva infine un alleggerimento sul piano delle finanze pubbliche per i comuni interessati dai flussi migratori.

È possibile evidenziare inoltre la legge 154 del 2014, ovvero la legge che ha conferito delega al governo, con scadenza fissata al 20 luglio 2019, per l’adozione di un testo unico per dare attuazione alla normativa dell’UE in materia di protezione internazionale. Anche tale norma però era basata sul criterio dell’invarianza finanziaria, ovvero non doveva prevedere nuovi o ulteriori oneri a carico delle finanze pubbliche.

Vale la pena ricordare anche la legge 190 del 2014, ovvero la cosiddetta legge di stabilità per il 2015, la quale ha incrementato nell’articolo 1 commi 181-182-183 le risorse disponibili per il Fondo dei Richiedenti Asilo, e ha previsto che i minori stranieri non accompagnati possano accedere ai servizi di accoglienza finanziati dal Fondo per i Richiedenti Asilo anche senza aver presentato domanda di riconoscimento dello status di rifugiato.

Ancora, è del 2014 la legge 67 che conferisce una delega al governo per la riforma del sistema sanzionatorio dei reati, all’articolo 2 comma 3 lettera b. In tale legge figura espressamente l’abrogazione del reato di ingresso e soggiorno illegale, destinato pertanto a trasformarsi in un mero illecito amministrativo, come previsto fino alla legge 94 del 2009 prima citata.

Tuttavia fino a quando non sarà emanato ed entrerà in vigore il decreto legislativo invocato dalla legge delega, la normativa vigente rimane quella attuale, per cui l’ingresso e il soggiorno irregolare sono configurati come reati penali.

Soprattutto, è fondamentale sottolineare la presenza anche in questa norma della clausola dell’invarianza finanziaria.

Sempre nel 2014 è possibile evidenziare la legge 161, la quale all’articolo 3 riduce a novanta giorni il periodo massimo di trattenimento nei CIE.

È particolarmente rilevante poi l’adozione del decreto legislativo 142 del 2015, il quale ha rivisto l’intero sistema dell’accoglienza tramite il recepimento delle due direttive europee del 2013 n.32 e 33, note rispettivamente come “direttiva procedure” e direttiva accoglienza”.

64

Al capo primo del decreto sono contenute le disposizioni di attuazione della direttiva 2013/33 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti la protezione internazionale.

All’articolo 8 viene specificato che il sistema di accoglienza per richiedenti protezione internazionale si basa sulla leale collaborazione tra i livelli di governo interessati e che si articola in una fase di prima accoglienza e una di seconda accoglienza, ognuna caratterizzata da proprie strutture.

All’articolo 8 si passa a descrivere le misure adottate in merito alla prima fase, che prevedono l’accoglienza dello straniero nei centri governativi di prima accoglienza, istituiti con decreto del Ministro dell’Interno, secondo la programmazione e i criteri individuati dal Tavolo di coordinamento nazionale e dai tavoli di coordinamento regionale.

La gestione di questi centri può essere affidata ad enti locali, anche associati, alle unioni o consorzi di comuni, ad enti pubblici o privati che operano nel settore dell’assistenza ai richiedenti asilo o agli immigrati o nel settore dell’assistenza sociale, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici.

All’articolo 14 invece viene definita la gestione del Sistema SPRAR, al quale ha diritto di accedere il richiedente che abbia formalizzato la domanda e che risulta privo di mezzi di sussistenza. Le misure di seconda accoglienza del Sistema SPRAR sono predisposte dagli enti locali e finanziate dal Fondo per le Politiche e i Servizi dell’Asilo.

Al capo secondo del decreto legislativo sono contenute invece le disposizioni di attuazione della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.

Dunque da tale decreto si evince come, nel network di attori ormai consolidatosi per la maggior parte attraverso il decreto legislativo 286 del 1998 e la legge 189 del 2002, assumano un ruolo sempre più preminente gli enti locali, con ruolo di implementatori e promotori, e le prefetture, con ruolo di implementatori, promotori e coordinatori.

Un nuovo attore che entra a far parte del network con una posizione di rilievo e che può essere ricondotto alla categoria degli attori istituzionali a livello nazionale, nello specifico dei decisori politici, è il Tavolo di coordinamento nazionale, di cui si tratta all’articolo 12, insediato presso il Ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. Tale attore svolge un ruolo di coordinamento e regia, in quanto individua le linee di indirizzo e predispone la programmazione degli interventi diretti a ottimizzare il sistema di accoglienza previsto dal decreto, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti. Il Tavolo di coordinamento nazionale predispone annualmente un Piano nazionale per l’accoglienza, che sulla base delle previsioni di

65

arrivo per il periodo considerato individua il fabbisogno dei posti da destinare alle finalità di accoglienza del decreto.

Le indicazioni del tavolo di coordinamento nazionale sono attuate poi a livello territoriale tramite Tavoli di coordinamento regionale, insediati presso le Prefetture.

Tuttavia è importante notare che alla fine del decreto vi è una clausola di invarianza finanziaria, dunque non sono previsti stanziamenti economici a favore delle azioni di policy intraprese tramite il decreto stesso.

Infine rilevano, ai fini della ricostruzione dell’excursus storico delle norme adottate in materia di immigrazione, altre due norme.

In primo luogo va menzionato il decreto legge 193 del 2016, “Diposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze differibili”, il quale all’articolo 12 ha incrementato le risorse per il 2016 destinate ai centri di accoglienza e trattenimento per gli stranieri.

Tale decreto legge infatti all’articolo citato prevede, per l’anno 2016 un incremento di 600 milioni per le spese destinate all’attivazione, alla locazione, alla gestione dei centri di trattenimento e di accoglienza per stranieri. Inoltre, quale concorso dello Stato agli oneri sostenuti dai Comuni che accolgono richiedenti protezione internazionale, è autorizzata la spesa di 100 milioni di euro per l’anno 2016. A tal fine, nello stato di previsione del Ministero dell’Interno, è istituito un apposito Fondo iscritto nella missione “Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti”, programma “Flussi migratori, interventi per lo sviluppo della coesione sociale, garanzia dei diritti, rapporti con le confessioni religiose”.

In ultimo, è importante ricordare la legge 46 del 2017, recante “Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale”.

All’articolo 1, viene stabilita l’istituzione di sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea presso i tribunali ordinari del luogo nel quale hanno sede le Corti d’Appello. Questo però nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, né incrementi di dotazioni organiche.

All’articolo 11 poi sono previste applicazioni straordinarie di magistrati per l’emergenza connessa con i procedimenti di riconoscimento dello status di persona internazionalmente protetta e altri procedimenti giudiziari connessi ai fenomeni dell’immigrazione. A tal fine il Consiglio Superiore della Magistratura procede all’individuazione degli uffici giudiziari, sede della sezione specializzata in materia di immigrazione e protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea, interessati dal maggiore incremento dei suddetti procedimenti e del

66

numero dei magistrati da applicare fino a un massimo di venti unità, e stabilisce secondo criteri di urgenza le modalità per la procedura di interpello e la sua definizione.

Per le finalità di questo articolo è autorizzata la spesa di euro 391.209 per l’anno 2017, di euro 521.612 per l’anno 2018 e di euro 130.403 per l’anno 2019.

Ancora, all’articolo 12 viene disposta l’assunzione di personale da destinare agli uffici delle Commissioni Territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e della Commissione nazionale per il diritto di asilo. A tal fine è autorizzata la spesa di 2.766.538 euro per l’anno 2017 e di 10.266.150 a decorrere per l’anno 2018.

All’articolo 13 poi viene disposta l’assunzione di funzionari della professionalità giuridico pedagogica, di servizio sociale e di mediatore culturale, al fine di supportare interventi educativi, programmi di inserimento lavorativo, misure di sostegno all’attività trattamentale e al fine di consentire il pieno espletamento delle nuove funzioni e compiti assegnati al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, in materia di esecuzione penale esterna e di messa alla prova. Per tali finalità viene autorizzata la spesa di euro 1.200.000 per l’anno 2017 e di euro 2.400.000 a decorrere dall’anno 2018.

All’articolo 14 inoltre viene stabilito che per il potenziamento della rete diplomatica e consolare nel continente africano si dispone un incremento di 20 unità, a tal fine autorizzando la spesa di 203.000 euro per l’anno 2017, di euro 414.120 per l’anno 2018, di 422.402 euro per l’anno 2019, di 430.850 per l’anno 2020, di 439.467 per l’anno 2021, di 448.257 euro per l’anno 2022, di 457.222 euro per l’anno 2023, di 466.366 euro per l’anno 2024, di 475.694 per l’anno 2025 e di 485.208 a decorrere dall’anno 2026.

Ancora, al fine di rafforzare la sicurezza dei cittadini e degli interessi italiani all’estero, per l’invio nel continente africano di personale dell’Arma dei Carabinieri è autorizzata la spesa di euro 2,5 milioni per l’anno 2017 e di euro 5 milioni a decorrere dall’anno 2018.

All’articolo 18 poi, come misura di contrasto all’immigrazione illegale si specifica che il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’Interno assicura, nell’ambito delle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare, la gestione e il monitoraggio, con modalità informatiche, dei procedimenti amministrativi riguardanti le posizioni di ingresso e soggiorno irregolare anche attraverso il Sistema Informativo automatizzato. Per l’attivazione di tale sistema la norma prevede una spesa di 0,75 milioni di euro per l’anno 2017, 2,5 milioni di euro per l’anno 2018 e 0,75 milioni di euro per l’anno 2019, a valere sulle risorse del Fondo per la sicurezza interna cofinanziato dall’Unione Europea nell’ambito del periodo di programmazione 2014/2020.

Ancora all’articolo 19, riguardante disposizioni urgenti per assicurare l’effettività delle espulsioni e il potenziamento dei centri di permanenza per i rimpatri, viene previsto l’ampliamento

67

della rete dei centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA), al fine di assicurare la più efficace esecuzione dei provvedimenti di espulsione dello straniero e la distribuzione di tali strutture su tutto il territorio nazionale. La dislocazione dei centri di nuova istituzione avviene, sentito il presidente della regione o della provincia autonoma interessata, privilegiando i siti e le aree esterne ai centri urbani che risultino più facilmente raggiungibili e nei quali siano presenti strutture di proprietà pubblica che possano essere, anche mediante interventi di adeguamento o ristrutturazione, resi idonei allo scopo. Per la realizzazione di tali centri è prevista una spesa di 13 milioni di euro, mentre per le spese di gestione di tali centri la norma autorizza la spesa di 3.843.000 euro nel 2017, di 12.404.350 nel 2018 e di 18.220.090 a decorrere dal 2019.

Lo stesso articolo autorizza in favore del Ministero dell’Interno, al fine di garantire l’esecuzione delle procedure di espulsione, respingimento o allontanamento degli stranieri irregolari dal territorio dello Stato, anche in considerazione dell’eccezionale afflusso di cittadini stranieri provenienti dal Nord Africa, per l’anno 2017 la spesa di euro 19.125.000 a valere sulle risorse del programma FAMI – Fondo Asilo, migrazione e integrazione cofinanziato dall’Unione Europea nell’ambito del periodo di programmazione 2014/2020.

Questa dunque la traiettoria seguita dai decisori politici in materia di immigrazione in Italia, dalla prima legge 943 risalente al 1986 e contenente una disciplina solo parziale fino ad oggi, in cui l’interesse per le politiche dell’immigrazione sembra essersi reso quasi ipertrofico a causa delle evoluzioni storiche e politiche del contesto internazionale.

È opportuno a questo punto sintetizzare il quadro normativo in relazione alle maggioranze di governo che hanno prodotto nel tempo le norme sopra esaminate:

Tabella 2.1 – Quadro normativo in relazione alle maggioranze di Governo

Norme Maggioranza di Governo

Legge n.943, 30/12/1986 Governo Craxi II (1.08.1986 – 17.04.1987) Coalizione politica: DC - PSI - PSDI - PRI –PLI.

Legge n.39, 28/02/1990 Governo Andreotti VI (22.07.1989 – 12.04.1991) Coalizione politica: DC - PSI - PSDI - PRI – PLI. Legge n.40, 6/03/1998 Governo Prodi - (17.05.1996 - 21.10.1998) Coalizione

politica: Ulivo- INDIPENDENTI. Legge n.189, 30/07/2002 Governo Berlusconi II (11.06.2001 –

23.04.2005).Coalizione politica: Forza Italia, Alleanza Nazionale, Lega Nord, CCD-CDU.

“Pacchetto Sicurezza” contenente: Legge n.125, 24/07/2008

Legge n.94, 15/07/2009

Governo Berlusconi IV (dall'8 maggio 2008 al 16 novembre 2011)

68

Legge n.129, 2/08/2011 Governo Berlusconi IV (dall'8.05.2008 al 16.11. 2011) Coalizione politica: PdL, Lega Nord e MpA

Legge n.119, 15/10/2013 Governo Letta (dal 28.04.2013 al 21.02. 2014) Coalizione politica: PD,PDL,Radicali, Scelta Civica. Legge n.10, 21/02/2014 Governo Letta (dal 28.04.2013 al 21.02. 2014)

Coalizione politica: PD,PDL,Radicali, Scelta Civica. Decreto legislativo n.24, 4/03/2014 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione

politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Legge n.146, 17/10/2014 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Legge n.154, 7/10/2014 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Legge n.190, 23/12/2014 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Legge n.67, 28/04/2014 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Legge n.161, 30/10/2014 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Decreto legislativo n.142, 18/08/2015 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Decreto legge n.193, 22/10/2016 Governo Renzi (dal 22.02.2014 al 12.12.2016) Coalizione politica: PD, NCD, UdC, DS, SC, PSI, CD.

Legge n.46, 2017 13/04/2017 Governo Gentiloni (dal 12.12.2016)

(dati tratti da www.governo.it)

69

Capitolo 3