Le conseguenze dell’omessa approvazione o del mancato raggiun- raggiun-gimento degli obiettivi intermedi

L’art. 243-quater, comma 7, TUEL prevede che la mancata presentazio-ne del piano, da parte dell’ente locale, entro il termipresentazio-ne perentorio indicato dall’articolo 243-bis, comma 5 (novanta giorni dalla data di esecutività del-la delibera di ricorso aldel-la procedura) (⁵²⁴), il diniego di approvazione da

par-(⁵²³) Per un’applicazione pratica, può farsi rinvio a C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 20 marzo 2018, n. 90/PRSP, e 26 marzo 2018, n. 99/PRSP.

(⁵²⁴) Come già riferito, l’indicato termine, espressamente qualificato come perentorio, è sta-to oggetsta-to di vari interventi legislativi, di proroga (di recente, anche in ragione dell’emergenza sanitaria da Covid-19, cfr. art. 17, co. 1, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con modif. dalla l. 11 settembre 2020, n. 120; art. 30, co. 11-bis, d.l. 22 marzo 2021, n. 41, conv. con modif. dalla l. 21 maggio 2021, n. 69; art. 11-quater, co. 9, d.l. 22 aprile 2021, n. 52, conv. con modif. dalla l. 17

te della sezione regionale della Corte dei conti, l’accertamento da parte di quest’ultima di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi ivi programmati o, infine, il mancato raggiungimento del riequilibrio finan-ziario al termine del periodo di durata comportano l’applicazione dell’artico-lo 6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011, con l’assegnazione al Consiglio dell’en-te, da parte del Prefetto, di un termine non superiore a venti giorni per la di-chiarazione di dissesto.

La sezione delle autonomie (deliberazioni 8 gennaio 2013, n. 1/QMIG e 5 aprile 2013, n. 13/QMIG) ha chiarito che il verificarsi di una delle quattro ipotesi contemplate dalla disposizione richiamata comporta “l’obbligo di di-chiarazione di dissesto e, quindi, la conseguente attività sollecitatoria e, even-tualmente, sostitutiva del prefetto” (⁵²⁵). Conformemente risultano orientate le sentenze delle sezioni riunite in speciale composizione (⁵²⁶).

Invero, come esposto in precedenza, proprio per la natura necessaria-mente dinamica ed evolutiva dei controlli di legalità finanziaria, e, a monte, della situazione di bilancio dell’ente locale (che può subire repentini

muta-giugno 2021, n. 87) o che hanno rimesso in termini gli enti locali che non lo avevano rispettato.

Fra questi ultimi, il citato art. 5, comma 11-septies, d.l. 244/2016, convertito con modificazioni dalla legge 19/2017, è stato oggetto di scrutinio nella sentenza della Corte Costituzionale 2 maggio 2019, n. 105, che, tuttavia, ha dichiarato inammissibili, per assenza del requisito della rilevanza, i dubbi sollevati dalla sezione regionale di controllo per la Sicilia (ordinanza 11 maggio 2018). Questi ultimi erano incentrati, in sintesi, sul fatto che la possibilità di riedizione della procedura di riequilibrio in caso di violazione dei termini perentori di presentazione del piano, definitivamente accertata dalla Corte dei conti, in quanto vanifica la pronuncia della magistratura contabile e sospende il procedimento volto alla dichiarazione di dissesto, viole-rebbe il principio dell’equilibrio di bilancio e di sana gestione finanziaria (artt. 81, 97 e 119, primo comma, Cost.), che imporrebbe, invece, una disciplina di salvaguardia volta al tempe-stivo ed effettivo recupero dei disavanzi. Inoltre, permettendo all’ente di riavviare la procedura di riequilibrio e di innestare su di essa ulteriori rimodulazioni o riformulazioni, consentirebbe il procrastinarsi del blocco delle azioni esecutive dei creditori, previsto dall’art. 243-bis, com-ma 4, del TUEL, comprimendo per un tempo indeterminato la possibilità di agire in giudizio per realizzare coattivamente i propri diritti (in contrasto con gli artt. 24 e 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 6, paragrafo 1, della CEDU). Infine, applicandosi a fattispecie in cui il diniego di approvazione del piano di riequilibrio è stato già oggetto di pronuncia della Corte dei conti, che ha assunto giuridica stabilità (sostanzialmente vanificandola) violerebbe i prin-cipi di certezza del diritto, di separazione dei poteri e di effettività della tutela giurisdizionale (art. 113 Cost.).

(⁵²⁵) Nelle motivazioni della citata deliberazione della sezione autonomie n. 13/2013/QMIG, si sottolinea come “le quattro situazioni ipotizzate nell’art. 243-quater, comma 7 (mancata pre-sentazione del piano, diniego di approvazione del piano, accertamento di grave e reiterato man-cato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano e manman-cato raggiungimento del riequilibrio finanziario) configurano fattispecie legali tipiche di condizioni di dissesto finanziario che si ag-giungono a quelle già previste dal TUEL (art. 244 TUEL) e comportano l’obbligo di dichiarazione di dissesto e, quindi, la conseguente attività sollecitatoria e, eventualmente, sostitutiva del Prefet-to, da cui il richiamo all’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011”.

(⁵²⁶) Cfr., per esempio, sentenze 22 ottobre 2015, n. 58/EL; id., 29 maggio 2017, n. 16/EL;

id., 8 maggio 2019, n. 14/EL.

menti a seguito di un estemporaneo intervento legislativo o del cambiamen-to, imprevisto o meno, di situazioni di fatto (⁵²⁷)), appare maggiormente con-forme alla ratio del complessivo intervento normativo, e della necessaria in-terrelazione (anche quando non vi è pregressa pendenza) con la procedura di dissesto, ritenere che la deliberazione della sezione regionale di controllo, che accerti la sussistenza di una delle situazioni patologiche indicate al com-ma 7 dell’art. 243-quater del TUEL, debba valutare, nel medesimo contesto, la perdurante ricorrenza dell’incapacità finanziaria (insolvenza), presuppo-sto legale per la dichiarazione di dissepresuppo-sto ex art. 244 TUEL. Ragionando di-versamente, verrebbe imposta, quale sanzione, una dichiarazione di dissesto (con tutto ciò che ne consegue in termini di limitazioni amministrative e di capacità di agire per l’ente locale) in un contesto finanziario che, invece, può essere mutato (con conseguente improprio utilizzo delle facoltà e delle pos-sibilità, alcune delle quali anche favorevoli per l’ente locale, previste a tal fi-ne dalla procedura di dissesto) (⁵²⁸).

Tuttavia, come accennato, in seno alla magistratura contabile prevale l’o-rientamento teso a ritenere che le quattro ipotesi previste dal descritto art.

243-quater, comma 7, del TUEL costituiscano “fattispecie legali tipiche di dis-sesto” (⁵²⁹), che si aggiungono a quelle previste dall’art. 244 TUEL (incapaci-tà funzionale e/o finanziaria).

Di recente, tuttavia, come già esposto, sia pure con riferimento ad altra specifica questione, le sezioni riunite in speciale composizione (ordinanza 6 dicembre 2019, n. 16/EL), hanno sollevato questione di legittimità costitu-zionale dell’art. 243-bis, comma 5 e dell’art. 243-quater, comma 7, TUEL nel-la misura in cui, fra l’altro, non tengono conto “delnel-la reale situazione finan-ziaria dell’ente per effetto del prolungamento del procedimento di controllo ol-tre i termini ordinatori previsti dall’art. 243-quater commi 1 e 3”. Nello speci-fico, riprendendo quanto già affermato in ordine alla patologica durata della procedura e, di conseguenza, alla necessaria visione dinamica che deve ca-ratterizzare le valutazioni (istruttorie) della Commissione ministeriale e

(de-(⁵²⁷) Tali circostanze, per alcuni enti locali di minori dimensioni, possono consistere anche nella mera cessazione del rapporto di lavoro, per varie cause, di poche unità di dipendenti o nella stipula di una convenzione per la gestione in comune di alcuni servizi con altri enti, sopravvenienze che potrebbero far venir meno i presupposti di insolvenza necessari per la dichiarazione di dissesto.

(⁵²⁸) In proposito, anche la magistratura amministrativa, in alcune pronunce (cfr. TAR Ca-tania, 2 aprile 2019, n. 680 e TAR Campania, 28 gennaio 2015, n. 1437), ha ritenuto che la dichiarazione di dissesto, da parte del commissario ad acta, resti connotata da autonomia funzionale e da propri presupposti, alla stregua della disciplina contenuta negli artt. 244 e seguenti, TUEL, ulteriori rispetto a quelli che discendono dalla sola mancata approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte della sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

(⁵²⁹) Si rinvia alla citata deliberazione della sezione delle autonomie n. 13/2013/QMIG, non-ché alle, ugualmente citate, sentenze SS.RR. spec. comp., 22 ottobre 2015, n. 58/EL, 29 maggio 2017, n. 16/EL, e 8 maggio 2019, n. 14/EL.

cisorie) della sezione regionale di controllo (come quelle delle medesime se-zioni riunte in sede di giudizio di impugnazione), in ragione della costante evoluzione della situazione di bilancio di un ente locale (⁵³⁰), ha sottolineato come, invece, l’automatismo previsto dal legislatore preclude di prendere in considerazione l’eventuale superamento della situazione originaria di squi-librio strutturale, anche nei casi (nella prassi, fisiologici) di mancata osser-vanza dei termini, istruttori e decisori, previsti dalla procedura, che compor-tano, di fatto, che la valutazione della sezione regionale di controllo (come, in caso di impugnazione, delle sezioni riunite) intervenga a distanza anche di vari esercizi rispetto a quella di ricorso alla procedura e di predisposizio-ne del piano di riequilibrio, rendendo predisposizio-necessaria una rinnovata delibaziopredisposizio-ne della complessiva situazione finanziaria dell’ente locale (⁵³¹).

Le ridette considerazioni paiono recepite anche dalla Corte Costituziona-le che, nelCostituziona-le motivazioni della già esposta sentenza n. 34/2021, ha sottoline-ato come la ratio sottesa alla procedura di riequilibrio sia quella di porre ri-medio alla situazione deficitaria dell’ente locale. Di conseguenza, in aderen-za ai principi di ragionevolezaderen-za e buon andamento dell’azione amministrati-va, la dichiarazione di dissesto deve essere “sanzione” proporzionata rispet-to alla reale situazione finanziaria dell’ente locale.

Alcune sezioni regionali (⁵³²) hanno avuto modo di pronunciarsi anche sul mancato conseguimento degli obiettivi al termine del programmato percor-so di riequilibrio. In questa ipotesi, accertata l’inidoneità delle attività poste in essere, alla scadenza dell’arco temporale, per la realizzazione degli obiet-tivi programmati (⁵³³) e la persistenza di squilibri tali da condurre al disse-sto, l’ente locale è tenuto, decorso il termine di sospensione di trenta giorni dal deposito della deliberazione (⁵³⁴), a trasmettere gli atti al prefetto,

affin-(⁵³⁰) Limitandosi solo alle più recenti pronunce richiamate, può farsi rinvio a SS.RR. in spec. comp., 24 aprile 2020, n. 4/EL, 15 gennaio 2019, n. 2/EL, 1° agosto 2018, n. 23/EL, e 7 febbraio 2018, n. 8/EL.

(⁵³¹) Le sezioni riunite, nella citata ordinanza n. 16/2019/EL, hanno ben evidenziato come la situazione finanziaria di un ente locale sia in costante evoluzione, atteso che la gestione non è statica, ma cambia, in senso positivo o negativo, esercizio dopo esercizio, “indipenden-temente dalla formalizzazione dei provvedimenti di riequilibrio”. Ben può accadere, pertanto, che la situazione di squilibrio nel tempo volga progressivamente alla normalizzazione, fino al venir meno dei presupposti originari. In tale ultima circostanza l’accertamento della tardività dell’approvazione della deliberazione del piano da parte dell’ente locale (ma, mutatis mutan-dis, e a maggior ragione, medesimo ragionamento può essere esteso al caso del piano origina-riamente incompleto o inaffidabile) non può più in sé giustificare l’automatico passaggio alla dichiarazione di dissesto, ma, “in un’applicazione in chiave sostanziale del principio di tutela del bene bilancio/equilibrio di bilancio, occorra un ulteriore passaggio accertativo della reale situa-zione finanziario-contabile dell’Ente”.

(⁵³²) Per esempio, C. conti, sez. reg. contr. Campania, 8 aprile 2016, n. 60/PRSP.

(⁵³³) Nel caso di specie, mancata realizzazione dei proventi da alienazioni immobiliari, assunzione di impegni di spesa oltre i limiti previsti, finanziamento del disavanzo con il fondo di rotazione e con le anticipazioni di liquidità.

(⁵³⁴) Secondo l’orientamento assunto da C. conti, sez. contr. autonomie, 2 ottobre 2013, n.

ché questo assegni al Consiglio il termine (non superiore a venti giorni) per la dichiarazione di dissesto.

Limitate risultano, finora, le pronunce che hanno, invece, accertato la po-sitiva chiusura del percorso di riequilibrio finanziario pluriennale  (⁵³⁵). In proposito, una pronuncia di una sezione regionale (⁵³⁶) ha ritenuto che la co-pertura del disavanzo rappresenta una condizione necessaria, ma non suffi-ciente, per la chiusura della procedura di riequilibrio finanziario plurienna-le, essendo essenziaplurienna-le, altresì, la verifica dell’adozione di misure strutturali idonee a evitare il riformarsi di futuri squilibri.

In ordine alla verifica semestrale del conseguimento degli obiettivi del piano di riequilibrio, l’art. 53, comma 8, del decreto legge 14 agosto 2020, n.

104, convertito con modificazioni dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126, in con-siderazione della situazione di emergenza sanitaria derivante dalla diffusio-ne dell’epidemia da Covid-19, ha sospeso, fino al 30 giugno 2021, i termini disposti ed assegnati con deliberazione e/o note istruttorie dalle sezioni re-gionali di controllo della Corte dei conti, anche se già decorrenti (per i mede-simi enti locali in PRFP sono state altresì sospese, fino al 30 giugno 2021, le procedure esecutive a qualunque titolo intraprese nei loro confronti).

L’interpretazione della ridetta norma è stata motivo di un rinvio pregiu-diziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), da parte della sezione regionale di controllo per la Campania (ord. 9 marzo 2021, n. 37/PRSP). In particola-re, con riferimento al comma 8 del citato art. 23, è stato chiesto se la norma-tiva europea (ivi analiticamente citata) osti all’applicazione di una normati-va nazionale emergenziale che impedisce, sia pure in via temporanea, il con-trollo giurisdizionale effettivo e tempestivo sull’osservanza delle regole di bi-lancio da parte degli enti locali, affidato, conformemente al quadro costitu-zionale e legislativo interno, ad una magistratura indipendente, quale la Cor-te di conti (impedendo, in particolare, le funzioni giurisdizionali di controllo nei confronti degli enti locali che si trovano in condizioni di squilibrio strut-turale in grado di provocarne il dissesto e hanno avviato un percorso di ri-sanamento a lungo termine, che necessiterebbe, proprio per tale ragione, di essere sottoposto a tempestivo e neutrale controllo). Inoltre, con riferimento al comma 9, la medesima ordinanza ha chiesto se la normativa europea osti a una normativa nazionale emergenziale che consente una nuova ipotesi di sospensione delle procedure esecutive dei creditori degli enti che hanno

ot-22/QMIG.

(⁵³⁵) C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazioni 19 luglio 2016, n. 194/PRSP e 4 ago-sto 2017, n. 229/PRSP, e sez. reg. contr. Emilia-Romagna, deliberazione 26 settembre 2017, n.

141/PSRP. C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 31 gennaio 2019, n. 21/PRSP ha chiarito che la chiusura anticipata del percorso di riequilibrio deve osservare la medesima procedura pre-scritta dall’art. 243, commi 7-bis e 7-ter, TUEL, associata alla relazione dell’organo di revisione richiesta dal precedente comma 6 della medesima disposizione.

(⁵³⁶) Cfr. C. conti, sez. reg. contr. Basilicata, 15 ottobre 2019, n. 60/PRSP.

tenuto l’approvazione del piano di riequilibrio, motivata esclusivamente con riferimento all’emergenza sanitaria (ulteriore rispetto a quella di cui tali enti hanno già beneficiato ai sensi del combinato disposto degli articoli 243-bis, comma 4, e 243-quater, comma 5, del TUEL), senza che a tale sospensione consegua l’instaurazione di una procedura concorsuale che offra una moda-lità alternativa di soddisfazione del credito (con conseguente aggravamento dei ritardi nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni e, quindi, di tute-la deltute-la concorrenza e di competitività delle imprese creditrici).

La Corte di giustizia UE, con ordinanza 4 ottobre 2021, causa C-161/21, ha, tuttavia, dichiarato irricevibile l’istanza della sezione regionale di con-trollo, in quanto ha ritenuto che l’attività di approvazione di un PRFP (o di verifica della sua attuazione) costituisca “funzione amministrativa” e non

“giurisdizionale” (presupposto che legittima la sollevazione di una questione interpretativa ai sensi dell’art. 267 TFUE), a differenza della “fase contenzio-sa” che si svolge, a seguito di impugnazione della delibera (ex art. 243-quater TUEL), innanzi alle sezioni riunite in speciale composizione.

4.7.7. Le ipotesi di rimodulazione o riformulazione del piano di riequilibrio