Le responsabilità da dissesto - Le funzioni di controllo all’interno della procedura di dissest

4.8. Le funzioni di controllo all’interno della procedura di dissesto de- de-gli enti locali

4.8.5. Le responsabilità da dissesto

I commi 5 e 5-bis dell’art. 248 del TUEL completano la disciplina del-le conseguenze del dissesto con due fattispecie tipizzate di responsabilità amministrativa c.d. sanzionatoria (⁵⁷⁶). Il primo, inserito dal citato comma

(⁵⁷⁶) Per approfondimenti, in generale, sulle ipotesi di “responsabilità sanzionatoria”, può

1 dell’art. 6 del d.lgs. 149/2011 (che, al comma 2, ha disciplinato l’illustrata procedura del “dissesto guidato”); il secondo, unitamente alla riformulazio-ne del primo, introdotto dal d.l. 174/2012, di rafforzamento del sistema dei controlli, interni ed esterni, sulle autonomie territoriali.

Nello specifico, l’art. 248, comma 5, TUEL dispone che, ferma restando la ricorrenza delle ordinarie ipotesi di responsabilità amministrativa (ove siano integrati i presupposti previsti dall’art. 1 della legge 20/1994), gli amministra-tori degli enti locali che la Corte dei conti ha riconosciuto, anche in primo gra-do, responsabili di aver contribuito con condotte, dolose o gravemente colpo-se, sia omissive che commissive, al verificarsi del dissesto finanziario, non pos-sono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istitu-zioni ed organismi pubblici e privati. Inoltre, nel caso in cui i predetti respon-sabili siano i sindaci (anche di città metropolitane) o i presidenti di provincia, questi ultimi non sono candidabili, sempre per dieci anni, alle cariche di sin-daco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo, né possono rico-prire, per uguale periodo di tempo, la carica di assessore comunale, provincia-le o regionaprovincia-le nè altra in enti vigilati o partecipati da enti pubblici.

Il medesimo comma 5, affianca, poi, a queste sanzioni di tipo interditti-vo (scaturenti ex lege da una sentenza di condanna della Corte dei conti, an-che solo di primo grado, per responsabilità da dissesto), anan-che la potenzia-le irrogazione, da parte delpotenzia-le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, di una sanzione pecuniaria, oscillante da un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda spettante al mo-mento di commissione della violazione.

Il successivo comma 5-bis dell’art. 248 TUEL introduce similari ipote-si di responsabilità, con analoga tipizzazione delle sanzioni pecuniarie e in-terdittive, anche per i componenti dell’organo di revisione economico-finan-ziaria. Questi ultimi, fermo restando l’eventuale condanna, di tipo risarcito-rio, per il danno arrecato all’ente in ragione del rapporto di servizio (e sem-pre che ricorrano i sem-presupposti sem-previsti dall’art. 1 della legge 20/1994), qua-lora, a seguito della dichiarazione di dissesto, la Corte dei conti accerti gra-vi responsabilità nello svolgimento dell’attigra-vità o la ritardata o mancata co-municazione, secondo le normative vigenti, delle informazioni dovute (fra cui quelle imposte dall’art. 148-bis TUEL nei confronti delle sezioni regiona-li di controllo), non possono essere nominati revisori in enti locaregiona-li, né in en-ti o organismi agli stessi riconducibili, fino a dieci anni. L’esito dell’accerta-mento va trasmesso anche all’ordine professionale di appartenenza (per le valutazioni inerenti all’eventuale avvio di procedimenti disciplinari), nonché

farsi rinvio a C. conti, SS.RR., sentenze 27 dicembre 2007, n. 12/QM, n. 12/QM/2011, 31 luglio 2019, n. 26/QMIG.

al Ministero dell’interno per la conseguente sospensione dall’elenco previsto dall’art. 16, comma 25, del d.l. 138/2011, convertito con modificazioni dalla legge 148/2011. Inoltre, anche i revisori sono passibili della sanzione pecu-niaria da responsabilità amministrativa c.d. tipizzata (o meglio, sanzionato-ria) pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retri-buzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione.

In proposito, la sezione giurisdizionale per il Piemonte nella sentenza 15 aprile 2015, n. 67 (conseguente ad una procedura di “dissesto guidato” avvia-ta, e conclusa, dalla sezione regionale di controllo con deliberazioni 28 no-vembre 2011, n. 279/PRSE, 17 febbraio 2012, n. 12/PRSE e 27 giugno 2012, n. 260/PRSE), in aderenza ad analogo precedente (cfr. C. conti, sez. giur.

Campania, 17 aprile 2013, n. 548), ha ritenuto che, nella fattispecie sanzio-natoria dell’art. 248, commi 5 e 5-bis, del TUEL, in virtù di quanto manife-stato dal legislatore con l’utilizzo delle parole “diretta conseguenza”, il nesso di causalità (necessario per giungere ad una pronuncia di condanna) “non può che essere immediato ed esclusivo o, comunque, assolutamente e pale-semente preponderante” rispetto all’avvenuta dichiarazione di dissesto, “nel senso che le azioni od omissioni imputabili agli amministratori devono costi-tuire, in concreto, la causa unica o di gran lunga prevalente dello stesso”. In al-tre parole, la disposizione normativa imporrebbe alla Procura contabile l’o-nere di fornire una puntuale e dettagliata ricostruzione dalla quale possano emergere elementi chiari, univoci ed inoppugnabili relativamente all’adde-bito, in termini causalistici, del dissesto finanziario a specifiche condotte dei convenuti, tenendo in adeguata considerazione anche i rapporti di valore tra danno erariale cagionato dagli amministratori ed ammontare complessivo del debito e del disavanzo gravante sull’ente locale (⁵⁷⁷).

Più di recente la sezione giurisdizionale per la Calabria, con sentenza 6 aprile 2021, n. 122, ha ritenuto che il previo accertamento di un’ordinaria re-sponsabilità per danni non sia presupposto ineludibile della rere-sponsabilità sanzionatoria da dissesto, essendo sufficiente la prova di aver contribuito al dissesto, da cui discende l’applicazione delle sanzioni interdittive ivi previ-ste. Sempre la sezione giurisdizionale per la Calabria (sent. 3 agosto 2021, n.

215) ha sottolineato come l’art. 248, comma 5, TUEL, nel testo vigente, pre-veda una fattispecie tipizzata di responsabilità sanzionatoria da dissesto, au-tonoma anche sotto il profilo procedurale (con dies a quo della prescrizione

(⁵⁷⁷) Con riferimento alla predetta incidenza, la sentenza n. 67/2015 in esame ha sottolinea-to come il nocumensottolinea-to generasottolinea-to dalla condotta dei convenuti, in termini di maggiori spese, già accertato dalla stessa sezione giurisdizionale nella precedente sentenza n. 6/2013, fosse pari a circa 7,5 milioni di euro, mentre le spese concernenti l’esercizio in cui il comportamento foriero di danno si collocava temporalmente ammontavano a oltre 119 milioni di euro, con l’effetto che il nocumento finanziario accertato rappresentava poco più del 9% delle predette spese. Analoghe considerazioni si desumevano dal rapporto tra il danno erariale e gli importi del debito complessivo, accumulati anche in esercizi precedenti a quello di carica degli ammi-nistratori convenuti.

da individuare nella data della dichiarazione di dissesto, che costituisce l’e-vento di danno), non essendo più previsto un rapporto di necessaria pregiu-dizialità con una previa sentenza di condanna per ordinaria responsabilità amministrativa.

Rassegna di giurisprudenza

1. Natura, procedimento ed esiti del controllo di legalità finanziaria Corte Costituzionale, 7 giugno 2007, n. 179

Controllo della Corte dei conti sui bilanci di previsione e rendiconti consuntivi degli enti locali – Natura e parametri – Differenza dai controlli sulla gestione.

L’art. 1, commi 165 e seguenti, della legge 266/2005 hanno introdotto un nuovo tipo di control-lo, affidato alla Corte dei conti, dichiaratamente finalizzato ad assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana ge-stione finanziaria degli enti locali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall’ultimo comma dell’art. 119 Cost. Questa nuova forma di controllo sviluppa le misure necessarie per garantire la stabilità dei bilanci prescritte dall’art. 7, comma 7, della legge 131/2003. A detti fini, oltre al controllo sulla gestione, che ha ad ogget-to l’azione amministrativa e serve ad assicurare che l’uso delle risorse avvenga in modo effi-cace, economico ed efficiente, occorre avere riguardo anche alla allocazione delle risorse e alla struttura e gestione del bilancio. A differenza del controllo sulla gestione, che si attua me-diante programmi stabiliti dalla Corte dei conti su materie scelte a campione, si svolge con ne-cessaria cadenza annuale sui documenti di bilancio. Tale controllo, che è ascrivibile alla cate-goria del riesame di legalità e regolarità, ha la caratteristica, in una prospettiva non più stati-ca (com’è il tradizionale controllo di legittimità), ma dinamistati-ca, di finalizzare il confronto tra fat-tispecie e parametro normativo all’adozione di effettive misure correttive.

Corte Costituzionale, 5 aprile 2013, n. 60

Decreto di riforma dei controlli sugli enti locali – Controllo della Corte dei conti sui bilanci di previsione e rendiconti consuntivi degli enti locali – Natura, parametri ed esiti – Preclusione dei programmi di spesa.

L’art. 148-bis del d.lgs. n. 267/2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n.

174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012, ha rafforzato i controlli attribuiti alle sezioni re-gionali della Corte dei conti sui bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli enti locali, in esito ai quali, in caso di mancato adeguamento dell’ente alle pronunce di accertamento di ir-regolarità contabili o di eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica, è preclusa l’at-tuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insus-sistenza della relativa sostenibilità finanziaria. Tale controllo si colloca nell’ambito materiale del coordinamento della finanza pubblica, in riferimento agli articoli 97, primo comma, 28, 81 e 119 della Costituzione, che la Corte dei conti contribuisce ad assicurare, quale organo ter-zo ed imparziale di garanzia dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive. Tale controllo si pone in una prospettiva non più sta-tica, come il tradizionale controllo di legalità, ma dinamica, in grado di finalizzare il confron-to tra fattispecie e parametro normativo all’adozione di effettive misure correttive, funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio.

Corte Costituzionale, 10 marzo 2014, n. 40

Controllo della Corte dei conti sui bilanci di previsione e rendiconti consuntivi degli enti locali – Natura, parametri ed esiti – Preclusione dei programmi di spesa – Fondamento costituzionale.

La finalità del controllo di legittimità e regolarità di cui all’art. 148-bis del TUEL e la stretta cor-relazione di tale attività con gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, Cost. giustificano anche il conferimento alla Corte dei conti di poteri atti a prevenire pratiche lesive del principio della previa copertura e dell’equilibrio dinamico del bilancio degli enti locali. Dette misure in-terdittive non sono indici di una supremazia statale né di un potere sanzionatorio nei confronti degli enti locali, come neppure sono riconducibili al controllo collaborativo, ma sono strumen-tali alla garanzia degli equilibri di bilancio e al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea. In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamen-to e di armonizzazione dei conti pubblici, i ridetti controlli possono essere accompagnati an-che da misure atte a prevenire pratian-che contrarie ai principi della previa copertura della spe-sa e dell’equilibrio di bilancio, che ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e in-dipendenza dei controlli effettuati dalla Corte dei conti (sentenze n. 226/1976 e n. 39/2014).

Corte Costituzionale, 14 febbraio 2019, n. 18

Controlli di legalità finanziaria – Parametri di riferimento – Regolarità amministrativo-contabile – Legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale.

Il controllo di c.d. legalità finanziaria operato dalle sezioni regionali della Corte dei conti su bi-lanci e rendiconti degli enti locali, al cui interno si colloca l’approvazione dei piani di riequili-brio finanziario pluriennale, nonché la verifica periodica della loro attuazione, risulta rigorosa-mente ancorato a parametri legali. Anche l’esito di tale attività è sottoponibile al sindacato giu-risdizionale delle sezioni riunite in speciale composizione, come già prospettato dalla medesi-ma giurisprudenza costituzionale. Di conseguenza, è ammessa la legittimedesi-mazione della sezio-ne di controllo della Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità costituzionale, ricorren-do il presupposto soggettivo dell’incidentalità della rilevazione innanzi ad un “giudice” e nel corso di un “giudizio”.

Corte Costituzionale, 29 aprile 2021, n. 20

Controlli di legalità finanziaria – Parametri di riferimento – Regolarità amministrativo-contabile – Legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale.

Deve riconoscersi la legittimazione delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, in sede di controlli di legittimità-regolarità sui bilanci degli enti locali (in termini, sentt. n. 18/2019, n. 105/2019 e 115/2020), da assimilare alla parifica dei rendiconti regionali (fra le altre, sentt.

n. 181/2015, n. 49/2018), a sollevare questioni di legittimità costituzionale, in ragione delle modalità di svolgimento della funzione attribuita dalla legge, proprie anche dell’approvazione e attuazione dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale. La legittimazione è stata ricono-sciuta (sin dalla sentenza n. 226/1976) in ragione della posizione istituzionale della Corte dei conti e della natura delle sue attribuzioni di controllo. Sotto il primo aspetto, viene in rilievo la natura di magistratura dotata delle più ampie garanzie di indipendenza (art. 100, co. 2, Cost.) e di unico organo di controllo che gode di diretta garanzia in sede costituzionale. Sotto il se-condo aspetto, viene in evidenza il peculiare carattere del giudizio di controllo, che si risolve nel valutarne la conformità alle norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprez-zamento che non sia di ordine strettamente giuridico (sent. n. 384/1991). Il riconoscimento della legittimazione si giustifica, altresì, con l’esigenza di consentire il sindacato di legittimità costituzionale su norme che difficilmente vi verrebbero, per altra via, sottoposte.

2. Rapporto fra controlli di legalità finanziaria e poteri delle regioni e delle province ad autonomia speciale

Corte Costituzionale, 6 luglio 2006, n. 267

Controllo della Corte dei conti sui bilanci di previsione e rendiconti consuntivi degli enti locali – Controlli di organi regionali o provinciali ad autonomia speciale – Differenza di esigenze, interessi e natura dei soggetti deputati al controllo – Coesistenza.

La competenza delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di istituire forme di sindacato sugli enti locali del proprio territorio non pone in discussione la finalità di uno stru-mento, quale il controllo affidato alla Corte dei conti, in veste di organo terzo a servizio del-lo Stato-comunità, finalizzato al rispetto dell’equilibrio unitario della finanza pubblica. La ne-cessità di coordinamento della finanza pubblica riguarda pure le regioni e le province ad au-tonomia differenziata, non potendo dubitarsi che anche i loro bilanci siano parte della finan-za pubblica allargata. Le due tipologie di sindacato, attribuite alla Corte dei conti ed alla regio-ne o provincia autonoma, sono ispirate a ragioni e modalità di esercizio diverse, anche con ri-guardo agli interessi in concreto tutelati, che, nel primo caso, riguardano la finanza statale nel suo complesso, nel secondo, solo quella provinciale (in termini, Corte Costituzionale, senten-za n. 425/2004).

Corte Costituzionale, 5 aprile 2013, n. 60

La collocazione delle funzioni di controllo spettanti alla Corte dei conti e ad una provincia autonoma si pongono su piani distinti. Alla prima è attribuita la verifica dell’equilibrio econo-mico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economi-ca della Repubblieconomi-ca, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo com-ma, Cost.), esigenze che devono trovare presidio nel sindacato di una magistratura neu-trale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico. Alla seconda possono spettare diverse forme di controllo interno sulla gestione delle risorse finanziarie, declinate secondo quanto previsto dalle peculiari previsioni dello statuto di autonomia. Tale distinzione assume ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale n. 1/2012, che, nel comma premesso all’art.

97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordina-mento dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debi-to pubblico.

Corte Costituzionale, 10 marzo 2014, n. 40

I controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti, previsti dall’art. 1, commi 166 e seguen-ti, della legge n. 266/2005 e poi trasfusi nell’art. 148-bis del TUEL, hanno assunto progressi-vamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari, proprio per prevenire o contrastare ge-stioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di ri-verberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata anche al rispetto

de-gli obblighi comunitari. Per la sua intrinseca finalità questo tipo di verifica non può essere affi-dato ad un ente autonomo territoriale, ancorché a statuto speciale, che non ne potrebbe assi-curare la conformità ai canoni di neutralità, l’imparzialità e l’indipendenza ed agli interessi ge-nerali di finanza pubblica coinvolti.

Corte Costituzionale, 25 ottobre n. 2017, n. 228

Controllo della Corte dei conti sui bilanci di previsione e rendiconti consuntivi degli enti locali – Contenuti ed effetti – Disciplina con legge regionale – Inammissibilità.

Non si deve confondere la disciplina delle modalità di conformazione dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali, profili suscettibili di accordo, fermo restando il doveroso con-corso di queste ultime al raggiungimento degli obiettivi in materia, con quella afferente al sindacato uniforme e generale sui conti degli enti locali, ai fini del rispetto dei limiti comples-sivi di finanza pubblica, anche derivanti da vincoli comunitari, che il legislatore statale ha assegnato alla Corte dei conti in ragione della sua natura di organo magistratuale indipen-dente. Posto che il contenuto e gli effetti delle pronunce della Corte dei conti non possono essere disciplinati dal legislatore regionale, è conseguentemente escluso che una provin-cia autonoma possa impadronirsi della conformazione di tale controllo, assumendolo nella propria sfera funzionale.

3. Procedimento di controllo

Sezione regionale di controllo Sardegna, 27 febbraio 2017, n. 27/PRSE

Organo di revisione – Invio della prescritta relazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti – Omissione o ritardo – Segnalazione al Consiglio comunale.

L’organo di revisione economico-finanziaria deve assicurare il raccordo fra l’ente locale e la competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti, trasmettendo le infor-mazioni necessarie a valutare il rispetto dei principi di sana gestione finanziaria. L’omis-sione o il ritardo nell’invio delle menzionate informazioni costituisce oggetto di specifica segnalazione al Consiglio comunale per l’adozione delle conseguenti iniziative, concre-tando un’ipotesi di inadeguato adempimento dell’incarico professionale conferito ai com-ponenti dell’organo.

Sezione regionale di controllo Emilia-Romagna, 6 giugno 2017, n. 98/INPR

Bilanci e rendiconti – Verifiche di regolarità contabile e finanziaria – Campionamento degli enti da sottoporre a controllo – Ammissibilità.

Il controllo sui bilanci e rendiconti degli enti locali che compete, mediante l’esame delle lazioni-questionario prodotte dall’organo di revisione economico-finanziario, alla sezione re-gionale della Corte dei conti può essere espletato individuando criteri di selezione degli en-ti da assoggettare a verifica, da considerarsi rappresentaen-tivi in rapporto alla complessiva do-tazione finanziaria. In particolare, considerato che gli enti locali che hanno deliberato il ricor-so al piano di riequilibrio finanziario pluriennale, di cui all’art. 243-bis TUEL, ricor-sono ricor-soggetti ad uno specifico monitoraggio semestrale, gli altri enti da sottoporre ad esame possono essere selezionati sulla base dei seguenti criteri: a) città metropolitana e amministrazioni provinciali;

b) comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti; c) comuni che nell’esercizio in esa-me non hanno rispettato il patto di stabilità interno; d) comuni per i quali si ritengono necessa-ri specifici approfondimenti in ordine ai profili di carattere contabile e gestionale (in termini, la deliberazione della medesima sezione 6 ottobre 2020, n. 92/INPR).

Sezione regionale di controllo Puglia, 21 settembre 2017, n. 135/PSRP

Organo di revisione – Invio della prescritta relazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti – Riscontro alle richieste istruttorie – Omissione o ritardo – Segnalazioni da effettuare.

L’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente locale deve tempestivamente trasmet-tere alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti la relazione-questio-nario prevista dall’art. 1, commi 165 e seguenti, della legge n. 266/2005, nonché riscontrare, ove richiesto, le istanze istruttorie provenienti dalla medesima sezione. L’omissione o il ritar-do nell’invio delle menzionate informazioni comporta la segnalazione al Consiglio comunale, nonché, al fine di valutare la sussistenza di eventuali responsabilità penali o

Nel documento Capitolo 4 I controlli sugli enti locali (pagine 177-200)