L’abrogato comma 168 della legge 266/2005 (400) permetteva alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, in caso di accertamento di
com-(397) C. conti, sez. reg. contr. Puglia, deliberazione 23 ottobre 2017, n. 135/PRSP, ha prospet-tato, in proposito, l’utilizzo dei poteri attribuiti dal citato art. 16, comma 3, del d.l. n. 152/1991, secondo il quale “la Corte dei conti, nell’esercizio delle sue attribuzioni, può disporre, anche a mezzo della Guardia di Finanza, ispezioni ed accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni”, intervento funzionale, tuttavia, più che alla compilazione del questionario, all’acquisizione della documentazione necessaria alla valutazione della situazione economico-finanziaria dell’ente.
(398) L’art. 148-bis del d.lgs. 267/2000, in caso accertamento di squilibri economico-finan-ziari, della mancata copertura di spese o della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, impone agli “enti interessati” l’obbligo di adottare, entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione del deposito, i provvedimenti idonei a rimuo-vere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio.
(399) Anche al fine di garantire un minimo di diritto di difesa, nella prassi le sezioni regionali procedono a convocare l’ente locale in un’adunanza pubblica fissata non prima di 7-10 giorni liberi ed a concedere il deposito di memorie e documenti anche nel corso dell’adunanza.
(400) Ad opera dell’art. 3, comma 1-bis, del citato d.l. n. 174/2012, convertito dalla legge n.
213/2012.
portamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, solo di adottare una spe-cifica pronuncia e di vigilare sull’adozione, da parte dell’ente locale, delle mi-sure correttive. Tale esito rimane fermo, nella prassi delle sezioni regiona-li (401), e confermato dalle sezioni riunite in speciale composizione (402), che hanno legittimato la possibilità di accertare, mediante apposita deliberazio-ne, le irregolarità finanziarie riscontrate e di invitare gli enti ad adottare le opportune azioni correttive, monitorando i successivi comportamenti (403).
L’ambito dei poteri delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è stato, tuttavia, precisato, e ampliato, dal più volte citato art. 148-bis TUEL, che, in maniera similare a quanto previsto, contestualmente, per gli enti del Servizio sanitario nazionale (404), ha disposto che l’accertamento, nell’ambito della verifica su bilanci di previsione e rendiconti, di squilibri economico-fi-nanziari, della mancata copertura di spese o della violazione di norme finaliz-zate a garantire la regolarità della gestione finanziaria comporta, per le ammi-nistrazioni interessate, l’obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla comu-nicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti ido-nei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Questi ultimi vanno trasmessi alle pertinenti sezioni della Corte dei conti, che devono verificarli nel termine di trenta giorni dal ricevimento (405). La norma si chiude precisando che, qualora l’ente locale non provveda alla trasmissione dei prov-vedimenti o la verifica delle sezioni regionali dia esito negativo, è preclusa l’at-tuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata co-pertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.
In proposito, il comportamento assunto dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti risulta, anche in ragione dell’assenza di ulteriori indica-zioni procedurali, ampiamente variegato. Nello specifico, i dispositivi conte-nuti in alcune pronunce individuano puntualmente il comportamento, prov-vedimento o contratto che l’ente locale deve adottare al fine di “rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio” (406). Altre, invece, con mag-giore aderenza al tenore letterale della norma, fanno seguire, all’accertamen-to delle irregolarità, l’onere, per l’ente locale verificaall’accertamen-to, di individuare, auall’accertamen-tono-
autono-(401) Cfr., per esempio, C. conti, sez. reg. contr. Calabria, 15 luglio 2015, n. 51/PRSP; C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 22 novembre 2017, n. 333/PRSP; C. conti, sez. reg. contr. Liguria, 9 ottobre 2015, n. 72/PRSE; C. conti, sez. reg. contr. Emilia-Romagna, 17 gennaio 2017, n. 4/PRSP.
(402) Cfr. C. conti, SS.RR. spec. comp., 1° febbraio 2016, n. 2/EL.
(403) Anche in forza dell’applicazione analogica dell’art. 3, comma 6, della legge 20/1994, che, nell’ambito del potere di controllo sulla gestione, impone a tutte le amministrazioni pub-bliche di comunicare, entro sei mesi, l’adozione dei provvedimenti adottati a seguito dei rilievi effettati dalla Corte dei conti.
(404) Cfr. art. 1, comma 7, del decreto legge 174/2012, convertito con modificazioni dalla legge 213/2012.
(405) C. conti, SS.RR. in spec. comp., sentenza 1° febbraio 2016, n. 2/EL, in aderenza alla prassi seguita dalle sezioni regionali, ha affermato la natura non perentoria di tale termine, non essendo normativamente prevista alcuna sanzione al suo spirare.
(406) Cfr., per esempio, C. conti, sez. reg. contr. Liguria, 7 marzo 2016, n. 21/PRSP, id., 29 dicembre 2016, n. 109/PRSP e id., 29 dicembre 2016, n. 110/PRSP.
mamente, gli atti ritenuti più idonei a rimuovere le criticità ed a garantire, in prospettiva, gli equilibri di bilancio (407). In questa ottica, l’intimazione della sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 148-bis del d.lgs. n. 267/2000, si risolve nella scelta discrezionale, da parte dell’amministrazione intimata, del-le azioni che, in modo maggiormente adeguato, possono porre rimedio al con-creto accertamento contenuto nel dispositivo (anche tenendo conto delle mo-tivazioni esplicitate nel corpo della pronuncia). Tale modus procedendi appare più coerente, altresì, con la natura del potere di controllo attribuito, in mate-ria, alla magistratura contabile, che, come esposto, non mira, se non inciden-talmente, al sindacato di legittimità su un provvedimento o un contratto, ma alla valutazione dell’incidenza di questi ultimi sugli equilibri finanziari o eco-nomico-patrimoniali. In questa direzione, ciò che il legislatore sembra richie-dere non è tanto la rimozione o la correzione dell’atto o del negozio di cui è stata accertata l’irregolarità contabile o amministrativa, ma la rimozione degli effetti prodotti ovvero, se esauriti, l’adozione di adeguati comportamenti cor-rettivi (soggetti a successiva verifica, da parte delle sezioni regionali, quanto a rispondenza allo scopo da perseguire rispetto all’accertamento effettuato).
L’attribuzione alle sezioni regionali di controllo, da parte del citato d.l.
174/2012 (art. 148-bis TUEL), del potere di precludere, con una seconda deli-berazione, in caso di adozione di azioni non congrue rispetto all’accertamen-to contenuall’accertamen-to nella prima, i “programmi di spesa” degli enti locali ha rafforza-to le caratteristiche del presente controllo esterno (già ascritrafforza-to “alla catego-ria del riesame di legalità e regolarità”, pur assumendo anche “caratteri propri del controllo sulla gestione” (408)). Come statuito dalla Corte Costituzionale, il giudizio di legalità finanziaria ha “la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com’era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive” (409). In particolare, la già richiamata sentenza del-la Consulta n. 39/2014 ha chiarito, con riferimento agli effetti impeditivi, che si tratta di un esito del controllo, di legittimità e regolarità dei conti, volto a evitare danni irreparabili agli equilibri di bilancio. Non ci si trova in presen-za di conseguenze di natura repressivo-sanzionatoria, ma di una misura (che scatta solo in caso di inadeguatezza o mancanza di provvedimenti correttivi da parte dell’amministrazione) connessa alla naturale esigenza di salvaguar-dia della gestione finanziaria, il cui pareggio è presisalvaguar-diato al più alto livello or-dinamentale (cfr. artt. 81, 97, 119 Cost.) (410). La prescrizione di misure
cor-(407) Cfr., per esempio, C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 27 luglio 2017, n. 218/PRSP, id., 31 ottobre 2017, n. 302/PSRP e id., 13 luglio 2017, n. 205/PRSP.
(408) Cfr. Corte Costituzionale, sentenza 23 maggio 2007, n. 179.
(409) Cfr. C. Cost., sentenze 20 luglio 2012, n. 198, 5 aprile 2013c, n. 60; id., 6 marzo 2014, n. 39.
(410) I giudici costituzionali hanno puntualizzato che trattasi di effetti cogenti e, nel caso di inosservanza degli obblighi a questi imposti, inibitori, pro parte, dell’efficacia dei bilanci da essi approvati, comportanti una limitazione della relativa autonomia degli enti locali che, tuttavia, si giustifica in forza del diverso interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e alla
rettive adeguate rispetto alle irregolarità accertate determina, pertanto, l’ob-bligo di adottare un procedimento di secondo livello, in grado di rimuovere in “autotutela doverosa” (411) le ridette irregolarità.
Come evidenziato dalle sezioni riunite in speciale composizione (senten-za 1° febbraio 2016, n. 2/EL) l’effetto preclusivo dei programmi di spesa è po-sto in stretta correlazione con l’accertamento dell’inesistenza della fonte di copertura ovvero della sua futura sostenibilità. L’interdizione si collega, per-tanto, a specifiche irregolarità, più limitate rispetto a quelle sulla base del-le quali la Corte dei conti deve effettuare la propria azione di controllo di del- le-galità finanziaria (412) e sollecitare l’adozione di misure correttive e/o ripri-stinatorie (413).
Inoltre, nella medesima sentenza n. 2/2016/EL, le sezioni riunite hanno ammesso la possibilità che, a fronte dell’ordinazione di misure correttive da adottare entro 60 giorni e del successivo inadempimento da parte dell’en-te locale, le sezioni regionali possano chiudere il procedimento di control-lo anche con una pronuncia di “consolidamento” dell’illegittimità/irregolatà accertata (senza alcun blocco di spesa). Tale procedura atipica è stata ri-tenuta conforme alle competenze attribuite alla Corte dei conti, richiaman-do la parallela permanenza del controllo finanziario “collaborativo”, attribu-ito dall’art. 7, comma 7, della legge 131/2003, finalizzato alla sollecitazione di
tutela dell’unità economica della Repubblica, ex artt. 81, 119 e 120 Cost. (C. Cost., sentenza 5 aprile 2013, n. 60).
(411) Casistica che comprende “l’ipotesi di illegittimità dell’atto dichiarata da sentenza passata in giudicato del giudice ordinario, e quella di illegittimità dell’atto dichiarata da un’autorità di controllo priva del potere di annullamento”. È, peraltro, pacifico in giurisprudenza che, per gli atti che esplicano effetti giuridici ripetuti nel tempo, il principio di legalità impone all’ammi-nistrazione il loro adeguamento in ogni momento al quadro normativo di riferimento. In tali ipotesi, l’interesse pubblico all’esercizio dell’autotutela sarebbe in re ipsa e si identifica nella cessazione di ulteriori effetti contra legem cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 gennaio 2008, n. 106).
(412) L’art. 148-bis TUEL, infatti, al comma 3, primo periodo, collega la necessità di adot-tare, per gli enti locali, “i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio” all’accertamento di “squilibri economico-finanziari”, “mancata copertura di spese”, “violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria” e
“mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno”. Invece, il successivo terzo periodo del medesimo comma 3 attribuisce alle sezioni regionali, a fronte della presa d’atto della mancata adozione di congrue misure correttive, di precludere l’attuazione dei program-mi di spesa solo nel caso in cui sia “accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”.
(413) Inoltre, le sezioni riunite della Corte, nell’indicata sentenza n. 2/2016/EL, nel rilevare che la deliberazione della sezione regionale di controllo impugnata non aveva indicato quali programmi di spesa sarebbero interdetti né aveva accennato alle cause della mancata coper-tura ovvero alla non sostenibilità finanziaria, hanno sottolineato la necessità, nel caso in cui si intenda pervenire all’adozione di una pronuncia preclusiva ex art. 148-bis TUEL, di specificare i programmi di spesa coinvolti, ricollegandoli in modo esplicito alle cause di accertamento della mancata copertura o dell’insostenibilità finanziaria (in carenza, infatti, non si può soste-nere che l’interdizione colpisca, indistintamente, tutti i programmi di spesa, compresi quelli per servizi obbligatori).
comportamenti correttivi, da valutare, nell’ottica della continuità dei cicli di bilancio, in sede di esame dei successivi bilanci e rendiconti. Tuttavia, le me-desime sezioni riunite hanno rimarcato la necessità che le sezioni regiona-li di controllo, nell’assumere le proprie deregiona-liberazioni, seguano le procedure, e la tipologia di pronunce espressamente normate, funzionalizzando le deci-sioni da assumere al risultato tipizzato previsto dalla legge (414).
Circa il rapporto, invece, fra ordinazione di misure correttive e tempi di relativa attuazione, sempre le citate sezioni riunite, con la sentenza 2/2016/
EL, prendendo atto (in aderenza alla prassi seguita dalle sezioni regionali) della limitatezza, in alcuni casi, del termine di 60 giorni previsto dal legisla-tore, hanno sottolineato che l’ente locale è tenuto ad adottare “misure corret-tive effetcorret-tive” tese a rimuovere le criticità accertate, eventualmente attraver-so la formulazione di “adeguati piani di rientro”, contenenti “precisi indicato-ri temporali ai quali ancorare la possibilità di indicato-riscontro”. Sempre le sezioni indicato- ri-unite in speciale composizione (sent. 24 aprile 2020, n. 4/EL, richiamata dal-la successiva pronuncia 31 luglio 2020, n. 18/DELC) hanno ritenuto neces-sario, prima di procedere alla comminazione della preclusione dei program-mi di spesa, attualizzare gli accertamenti alla successiva evoluzione della si-tuazione finanziaria e contabile dell’ente controllato. Il bilancio costituisce, infatti, un ciclo, che si articola nella continuità dei vari esercizi e degli effet-ti dei saldi conseguieffet-ti sulla successiva programmazione e consuneffet-tivazione.
Pertanto, occorre valutare anche i fatti di gestione sopravvenuti o l’eventuale ius superveniens, atteso il carattere dinamico della gestione.
Circa l’ambito di estensione del potere di preclusione, in base al tenore letterale dell’art. 148-bis, comma 3, del TUEL, il potere inibitorio può esse-re esercitato solo se sia puntualmente individuato il “programma di spesa”
privo di copertura finanziaria o che, in prospettiva, non sia finanziariamen-te sosfinanziariamen-tenibile. La ridetta “preclusione” può riguardare, tuttavia, nei limiti più avanti meglio specificati, anche l’intero bilancio dell’ente locale, nel momen-to in cui quest’ultimo si dimostri, nel suo complesso, inaffidabile o non equi-librato.
Per quanto riguarda la prima ipotesi (preclusione del singolo program-ma di spesa), può farsi riferimento, per esempio, all’inibizione all’avvio o al-la prosecuzione di opere pubbliche a fronte dell’accertata assenza o
insuffi-(414) Detto in altro modo, le sezioni regionali di controllo dovrebbero limitare l’ordine di adottare provvedimenti correttivi entro 60 giorni, ex art. 148-bis TUEL, alle ipotesi in cui ab-biano già prefigurato, in caso di inadempimento da parte dell’ente locale, il contenuto della decisione inibitoria (il “programma di spesa” da precludere), e, in caso di inadempimento, la adottino effettivamente. Nelle altre ipotesi, è possibile, come nella prassi esaminata in prece-denza accade, chiudere il procedimento con una pronuncia di accertamento delle illegittimità/
irregolarità riscontrate (anche con invio alla competente Procura della Corte dei conti, ove si associno ipotesi di danno erariale), riservando la verifica delle misure correttive al successivo ciclo di bilancio.
cienza delle coperture finanziarie (415). In modo analogo, potrebbe verificarsi l’ipotesi dell’erogazione gratuita di specifici servizi, senza che l’ente preposto per legge al finanziamento abbia attribuito specifici fondi al riguardo (con conseguente inibizione all’ulteriore prestazione (416)). Ancora, medesimo po-tere potrebbe essere esercitato per precludere la protrazione dell’ordinazio-ne di beni o servizi, o l’assunziodell’ordinazio-ne di personale a tempo determinato, dell’ordinazio-nel ca-so in cui sia stato accertato (417) il superamento dei limiti di finanza pubbli-ca imposti dalla legge statale (418).
L’accertamento di “irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in pro-spettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti” ed il susseguente giudi-zio negativo sulle misure conseguenziali adottate possono indurre, inoltre, la sezione regionale di controllo, alla luce della protratta “insussistenza della re-lativa sostenibilità finanziaria”, a precludere, rectius limitare, l’intera gestio-ne di bilancio (419). Per esempio, la presenza nel bilancio di previsione di ina-deguati accantonamenti per contenziosi o, soprattutto, nel risultato di am-ministrazione, di quote accantonate di ammontare insufficiente a dare co-pertura a tutte le potenziali passività (cfr. art. 167, comma 3, TUEL e
para-(415) Tale evenienza potrebbe verificarsi, per esempio, quando la copertura di spesa per la realizzazione di un’opera pubblica sia stata fornita non solo con risorse giacenti in cassa, attri-buite da terzi (Stato o regione) o contratte mediante un mutuo, ma anche con il ricavato dall’a-lienazione di immobili (differente, si precisa, è la fattispecie disciplinata all’art. 191, “Cessione di immobili in cambio di opere”, del codice dei contratti pubblici, d.lgs. 50/2016, nella quale l’alienazione costituisce corrispettivo immediato dell’appalto, con rischio del valore accollato in capo all’operatore economico). In questo caso, ove il valore di stima degli immobili non sia congruo (ab origine o alla luce del mero decorso del tempo) e l’ente locale non abbia prospet-tato coperture finanziarie alternative in sede di riscontro alla pronuncia adottata dalla sezione regionale di controllo, quest’ultima potrebbe precludere l’avvio del programma di spesa (ergo, della consegna dei lavori) o la sua sospensione per sopraggiunta insufficienza di risorse (ana-logo potere, si ricorda, è attribuito al RUP dall’art. 107, comma 2, del d.lgs. 50/2016).
(416) Va precisato, sul punto, che la sezione regionale di controllo della Corte dei conti non ha il potere di imporre agli utenti terzi il pagamento di prestazioni, ma solo quello, ex art. 148-bis TUEL, nel caso accerti l’assenza di adeguato finanziamento (irregolarità suscettibile “di pregiudicare, an-che in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti”), di precluderne l’erogazione futura da parte dell’ente (per “mancata copertura o insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”).
(417) Il superamento del tetto di spesa deve, naturalmente, essere ancora attuale sia durante l’esercizio di deposito della pronuncia di accertamento che di quello di esame delle misu-re conseguenziali adottate. Ove la constatazione, invece, sia limitata ad annualità pmisu-recedenti (come ordinariamente accade, a causa della fisiologica distanza temporale fra chiusura della gestione ed analisi del questionario dell’organo di revisione), residua, oltre al generico invito a rispettare, in futuro, i limiti di finanza pubblica, l’eventuale segnalazione alla competente Procura della Corte dei conti (in tema, per esempio, C. conti, sez. giur. Toscana, n. 270/2017).
(418) L’inosservanza dei divieti e dei vincoli di finanza pubblica può assurgere a causa di invalidità del negozio stipulato, cfr. C. app. Torino, sentenza 27 novembre 2013, n. 1316, e in dottrina. De rentiis l., La violazione di norme di finanza pubblica e invalidità negoziali, in Azienditalia, n. 1/2016.
(419) Cfr., solo per un esempio, C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione 31 ottobre 2017, n. 301/PRSP.
grafo 3.3 dell’allegato 4/2 al d.lgs. 118/2011) potrebbe costituire motivo per una pronuncia inibitoria, ex art. 148-bis TUEL, non limitabile ad uno speci-fico programma di spesa. Il danno che può produrre la verificazione dell’e-vento, a cui il fondo rischi avrebbe dovuto dare adeguata copertura, inve-ste, infatti, indistintamente l’intera gestione di bilancio, imponendo di tro-vare aliunde il finanziamento a spese che, invece, avrebbero dovuto trotro-vare congrua allocazione nei pertinenti accantonamenti annuali. Pertanto, a se-guito dell’accertamento di un risultato d’amministrazione non attendibile, di cui costituisce requisito di regolarità contabile l’esistenza di accantonamen-ti conformi alla legge ed ai principi contabili applicaaccantonamen-ti, la gesaccantonamen-tione dell’ente locale potrebbe essere limitata alle regole prescritte per la gestione provviso-ria “non autorizzata” ex art. 163, comma 2, del TUEL (420) (sole obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi, tassativamente regolate dalla legge (421) o necessarie ad evitare che siano arrecati danni patrimonia-li certi e gravi all’ente (422)).
Il proposto modello di potere inibitorio trova un conforto normativo an-che nell’art. 188, comma 1-quater, del d.lgs. 267/2000 (423) (norma ricorren-temente richiamata a fondamento del potere inibitorio da parte delle sezio-ni regionali (424)) e permette di attenuare i rischi di emersione di squilibri fi-nanziari fino al momento in cui, con l’approvazione del successivo bilancio preventivo (eventualmente anticipabile rispetto ai termini previsti dalla leg-ge), è possibile effettuare una rinnovata, e maggiormente aggiornata, valu-tazione della reale situazione dei rischi finanziari potenzialmente ricadenti sull’ente (425). Anche le sezioni riunite in speciale composizione (sent. 31
lu-(420) Cfr. C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazioni 27 gennaio 2014, n. 31/PRSP, id., 19 aprile 2016, n. 120/PRSP e id., 31 ottobre 2017, n. 301/PRSP.
(421) Spese per il personale a tempo indeterminato, rate di mutuo, canoni di locazione, imposte e tasse, ecc.
(422) Allo stesso modo (cfr. sempre art. 163, comma 2, TUEL), i pagamenti potrebbero es-sere limitati al solo assolvimento delle obbligazioni già assunte, a quelle derivanti da provve-dimenti giurisdizionali esecutivi o tassativamente regolati dalla legge, oltre che necessari ad evitare danni patrimoniali certi e gravi all’ente.
(423) Art. 188, comma 1-quater, d.lgs. 267/2000: “Agli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, un disavanzo di amministrazione ovvero debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone la copertura del disavanzo e del riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi”.
(424) Cfr., per esempio, C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 11 ottobre 2018, n. 280/PRSP, e C. conti, sez. reg. contr. Liguria, 8 giugno 2018, n. 114/PRSP.
(425) La prospettazione interpretativa esposta risulta fatta propria delle sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti, che, con sentenza 18 febbraio 2019, n. 5/EL, han-no chiarito come il legislatore han-non abbia imposto un’indicazione puntuale dei programmi da
(425) La prospettazione interpretativa esposta risulta fatta propria delle sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti, che, con sentenza 18 febbraio 2019, n. 5/EL, han-no chiarito come il legislatore han-non abbia imposto un’indicazione puntuale dei programmi da