La corretta procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio

L’impianto normativo post armonizzazione ha previsto espressamente (art. 188, comma 1-quater, TUEL) che gli enti locali che evidenzino, nell’ul-timo rendiconto approvato, un disavanzo di amministrazione o debiti fuori bilancio non finanziati (anche se non ancora formalmente riconosciuti (²⁹⁰)), hanno il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espres-samente previsti dalla legge (fatte salve quelle da sostenere a fronte di impe-gni già assunti nei precedenti esercizi) (²⁹¹). La riferita sanzione palesa l’im-portanza che assume, ai fini della conservazione nel tempo degli equilibri

fi-(²⁸⁸) Venuto meno, per gli enti locali, dal 2019 (cfr. art. 1, commi 819 e seguenti, legge n.

145/2018).

(²⁸⁹) Cfr., per esempio, C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 17 dicembre 2013, n. 544/2013/PRSP.

(²⁹⁰) Tale ultimo inciso normativo tende ad assimilare, impropriamente (producendo, peral-tro, effetti negativi per l’equilibrio finanziario degli enti locali) i “debiti fuori bilancio”, elencati dall’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000, a cui l’art. 188, comma 1-quater, in esame fa riferimento, a veri e propri “debiti civilistici” imputati all’ente locale. Invece, come desumibile dalle fattispe-cie elencate dall’art. 194 TUEL, solo l’ipotesi della genesi in ragione di una sentenza esecutiva (lett. a)) integra un vero e proprio debito civilistico, necessariamente da adempiere e, pertanto, obbligatoriamente da riconoscere e finanziare (giustificando, in caso contrario, l’applicazione delle limitazioni prescritte dall’esposto art. 188, comma 1-quater). Le altre ipotesi elencate nell’art. 194 TUEL, invece, divengono debiti civilistici solo a seguito e proprio in ragione della, discrezionale, decisione di riconoscimento da parte dell’ente locale (mentre, in precedenza, nessuna obbligazione può essere ad esso imputata). In una di esse, peraltro, quella di cui alla lett. e) dell’art. 194, il legislatore individua espressamente il soggetto obbligato civilisticamente in assenza (o fino al momento) di riconoscimento da parte del Consiglio dell’ente locale.

(²⁹¹) Si tratta di limitazione simile a quella imposta agli enti locali che non approvano nei termini il bilancio di previsione, anche oltre le eventuali proroghe disposte dalla legge o da decreti ministeriali delegati (art. 163, comma 2, TUEL).

nanziari, la corretta emersione, riconoscimento e finanziamento dei c.d. de-biti fuori bilancio.

Il riconoscimento della loro legittimità, di competenza del consiglio dell’ente locale, è consentito per le cinque ipotesi espressamente individua-te dall’art. 194 TUEL:

a) sentenze esecutive (²⁹²);

b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio, ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;

c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pub-blici locali;

d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pub-blica utilità;

e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai com-mi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei licom-miti dell’accertata e dimostrata utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzio-ni e servizi di propria competenza.

Le fattispecie elencate, per inciso, hanno fra di esse pochi elementi in comune e, spesso, anche l’assenza del presupposto della genesi dell’obbli-gazione al di fuori delle autorizzazioni concesse, da parte dell’organo poli-tico, in sede di approvazione del bilancio di previsione. Infatti, solo la lett.

e) dell’art. 194 TUEL contempla una fattispecie che, sicuramente, ha avuto fonte al di fuori delle autorizzazioni alla spesa concesse in sede di bilancio di previsione. Diversamente, quelle di cui alle lett. b), c), e d) (²⁹³) traggono origine da una decisione discrezionalmente assunta dall’ente locale, che, fi-siologicamente, incide sul bilancio di competenza dell’esercizio di ricono-scimento o di successivi, all’interno dei quali deve trovare le necessarie co-perture (²⁹⁴). Infine, anche quella di cui alla lettera a) (“pagamenti

derivan-(²⁹²) A cui la giurisprudenza contabile ha costantemente assimilato gli altri provvedimenti giudiziari costituenti titolo per l’avvio di procedure esecutive, come un decreto ingiuntivo non opposto. Di recente, C. conti, sez. reg. contr. Liguria, delibera 12 settembre 2019, n. 77, ha ri-tenuto che il decreto di liquidazione per le prestazioni di un consulente tecnico d’ufficio rientri nell’oggetto di una sentenza esecutiva.

(²⁹³) Copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; ricapi-talizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; procedure espropriative o di occupa-zione d’urgenza per opere di pubblica utilità.

(²⁹⁴) La sezione delle autonomie, con deliberazione 23 ottobre 2018, n. 21/QMIG, ha chiari-to che gli impegni di spesa per il pagamenchiari-to dei debiti fuori bilancio riconosciuti e già scaduti devono essere, di regola, imputati all’esercizio nel quale viene deliberato il riconoscimento.

Per esigenze di sostenibilità finanziaria, con l’accordo dei creditori interessati, è possibile

ra-ti da sentenze esecura-tive”) potrebbe non necessitare di alcun reperimento di risorse “fuori bilancio”, nel caso in cui l’ente locale abbia preventivamen-te costituito un adeguato fondo per passività popreventivamen-tenziali (ex art. 167, com-ma 3, TUEL).

Nelle ipotesi ora riferite, pertanto, un eventuale formale riconoscimento ex art. 194 TUEL, ove non richiedente il reperimento di risorse fuori dal bi-lancio preventivamente autorizzato, non impatta sugli equilibri dell’ente lo-cale (né vi è incidenza nel caso, geneticamente patologico, dell’acquisizione di beni e servizi in assenza di impegno di spesa, se il finanziamento del deto riconosciudeto è effettuabile mediante mere variazioni compensative al bi-lancio di previsione). Tuttavia, secondo la prevalente giurisprudenza conta-bile (²⁹⁵), l’esistenza o meno di un adeguato accantonamento al fondo spese o rischi futuri non costituisce un elemento di discrimine per determinare se si è in presenza o meno di un debito fuori bilancio, ma solo lo strumento che consente di fornire le necessarie coperture.

Va ricordato, in proposito, che, a differenza della disciplina vigente fino a pochi anni fa, la procedura del riconoscimento dei debiti fuori bilancio non consente più l’ampio utilizzo di risorse aggiuntive o straordinarie (come i mutui anche a copertura di spese correnti, possibilità venuta meno con l’art.

41 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, o i proventi derivanti dall’alienazio-ne di beni patrimoniali disponibili, concessa dal combinato disposto dell’art.

194, comma 3, e 193, comma 3, del TUEL, ora limitata ai soli debiti di parte capitale dall’art. 1, comma 444, della legge 24 dicembre 2012, n. 228).

Pertanto, al momento, in attesa di un’auspicabile rivisitazione della disci-plina (che distingua le ipotesi in cui il debito si è creato al di fuori delle pro-cedure amministrative e contabili prescritte dall’art. 191 TUEL dalle altre), l’imposizione dell’adozione di un’apposita deliberazione di riconoscimento da parte del Consiglio dell’ente (eccetto che per la fattispecie di cui alla lett.

e) dell’art. 194 TUEL) assolve, principalmente, alla funzione di rendere evi-denti le scelte amministrative effettuate imponendo, altresì, la comunicazio-ne alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, della leg-ge 27 dicembre 2002, n. 289) al fine di permettere la valutazione della ricor-renza di danni erariali.

teizzare il pagamento in tre esercizi, compreso quello in corso, ai sensi dell’art. 194, comma 2, TUEL, a condizione che le relative coperture, richieste dall’art. 193, comma 3, siano puntual-mente individuate nella delibera di riconoscimento, con conseguente iscrizione, in ciascuna annualità del bilancio, della relativa quota di competenza, secondo gli accordi di rateizzazione convenuti con i creditori. La possibilità di rateizzazione del debito, anche in un arco temporale superiore, purché previo accordo con il creditore, è stata poi riconosciuta dall’art. 53, co. 2, del d.l. 14 agosto 2020, n. 104, conv. con modif. dalla l. 13 ottobre 2020, n. 126, che ha integrato il comma 3 dell’art. 194 del TUEL.

(²⁹⁵) Può farsi rinvio, per esempio, a C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 6 ottobre 2017, n.

265/PAR e id., 22 novembre 2017, n. 326/PAR; C. conti, sez. reg. contr. Puglia, 3 giugno 2016, n. 122/PRSP e id., 25 maggio 2017, n. 80/PAR.

In disparte gli esposti profili di carattere generale, il controllo delle sezio-ni regionali mira, anche a seguito delle indicaziosezio-ni contenute nelle linee gui-da della sezione delle autonomie (deliberazione 5 aprile 2017, n. 6/INPR), a verificare che i debiti fuori bilancio siano, oltre che riconosciuti, anche fi-nanziati. Nella prassi si rilevano, infatti, tre macro categorie (²⁹⁶): 1) debiti riconosciuti e finanziati; 2) debiti in corso di riconoscimento (noti all’ammi-nistrazione, ma non ancora riconosciuti con formale delibera da parte del Consiglio); 3) debiti riconosciuti e in corso di finanziamento (approvati con delibera, ma con copertura differita o rinviata). L’avvenuto riconoscimento in assenza di copertura si pone in contrasto con le norme contabili, e può ri-chiedere, al fine di reperire le risorse necessarie il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, ex art. 243-bis TUEL, o, in difetto, con-durre al dissesto, ex art. 244 TUEL.

Per quanto concerne, nello specifico, il riconoscimento di debiti fuori bilan-cio per acquisizione di beni e servizi in violazione delle regole contabili (artt.

194, lett. e), e 191, commi 1, 2 e 3, TUEL), va sottolineato che gli enti loca-li possono effettuare spese solo previo impegno contabile registrato sul com-petente programma del bilancio di previsione e attestazione della relativa co-pertura finanziaria. Inoltre, nel caso di spese riguardanti somministrazioni, forniture, appalti o prestazioni professionali, il responsabile del procedimen-to deve comunicare al destinatario, contestualmente all’ordinazione della pre-stazione, le informazioni relative all’impegno (da riportare, poi, nella succes-siva fattura). Il contraente terzo, in mancanza di tale comunicazione, ha fa-coltà di non eseguire la prestazione. La particolare forza precettiva di tale di-sciplina non si limita a regolare il comportamento interno all’amministrazio-ne, ma estende i propri effetti anche sul rapporto contrattuale eventualmente sorto in maniera non conforme a legge. L’art. 191, comma 4, TUEL contiene, infatti, una specifica sanzione, di stampo civilistico, per le ipotesi di violazio-ne dei precetti prima esposti, dispoviolazio-nendo che il rapporto obbligatorio inter-corra tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente, che hanno consentito la fornitura (²⁹⁷) (salvo, appunto, eventuale riconoscimento, da parte del Consiglio, con scelta avente carattere latamente politico e non so-lo amministrativo-discrezionale, ex art. 194, comma 1, lett. e), TUEL). Si trat-ta di una normativa di protezione delle finanze locali (²⁹⁸), oggetto di costante conferma anche da parte della Corte di Cassazione (²⁹⁹)).

(²⁹⁶) Cfr., in proposito, anche il d.m. Interno 22 dicembre 2015, contenente il “Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio” di cui all’articolo 18-bis del d.lgs. 118/2011 (allegato 2/a, punto 13).

(²⁹⁷) Per le esecuzioni reiterate o continuative l’effetto di diretta imputazione si estende ad amministratori, funzionari e dipendenti che “hanno reso possibili le singole prestazioni”.

(²⁹⁸) In quanto afferente alla materia dell’ordinamento civile non è introducibile o discipli-nabile da una legge regionale, cfr. C. Cost., 19 giugno 2013, n. 159.

(²⁹⁹) Cfr. Cass. civ., sez. I, 4 settembre 2012, n. 14785, alle cui motivazioni e conclusioni può farsi rinvio. Si rimanda, altresì, alla sentenza Cass. civ., sez. un., 14 aprile 2015, n. 10798, che

Per i debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive (art. 194, lett.

a), TUEL), la sezione delle autonomie (deliberazione 21 novembre 2019, n.

27/QMIG) ha puntualizzato che il pagamento deve, sempre, essere precedu-to dall’approvazione, da parte del Consiglio dell’ente locale, della delibera-zione di riconoscimento. Sul punto, invece, alcune pronunce della magistra-tura contabile (³⁰⁰), in ragione dell’obbligatorietà del riconoscimento in pa-rola (che viene imposto all’ente locale, anche nel quantum, dal titolo giudi-ziale), nonché in coerenza coi principi d’efficienza ed economicità dell’azio-ne amministrativa e con l’interesse pubblico volto ad evitare sprechi di de-naro pubblico (derivanti da eventuali ritardi nel riconoscimento da parte del Consiglio), avevano ritenuto possibile, per i competenti organi dell’ente lo-cale (osservando predeterminate modalità, traenti fonte dalle regole contabi-li del d.lgs. n. 267/2000), procedere al pagamento dell’obbcontabi-ligazione derivan-te da un provvedimento giurisdizionale esecutivo anche prima della delibe-ra consiliare di riconoscimento (fermo restando l’obbligo della pronta atti-vazione del procedimento di cui all’art. 194 TUEL, nonché quello d’include-re la determinazione d’include-relativa al pagamento anticipato nella documentazione da trasmettere alla competente Procura della Corte dei conti, ex art. 23 leg-ge n. 289 del 2002).

4.3.6. L’incidenza dei rapporti economico-finanziari con le società partecipate