pronunciar-si (73) in ordine alla permanente vigenza, alla luce della disciplina che ha imposto agli enti locali di conseguire un equilibrio complessivo finanzia-rio a rendiconto (art. 1, comma 821, legge 145/2018), del pareggio (parzia-le) entrate e spese “finali” (74), richiesto dall’art. 9 della legge rinforzata n.
243/2012, anche quale condizione per la legittima contrazione di mutui o al-tre forme di indebitamento (art. 10 della medesima legge).
(71) Si tratta, in particolare, dei commi da 485 a 493 (assegnazioni di spazi finanziari nell’ambito dei patti nazionali) e dei commi 502 e da 505 a 509 (spazi finanziari assegnati alle province di Trento e Bolzano per effettuare investimenti mediante l’utilizzo dell’avanzo di am-ministrazione), dell’art. 1 della l. 232/2016.
(72) La circolare MEF-RGS n. 3/2019 ha chiarito che, quale conseguenza, vengono meno anche le disposizioni del d.P.C.M. 21 febbraio 2017, n. 21 (non esplicitamente abrogato), che aveva dato attuazione all’art. 10 della legge 243/2012. Quest’ultima norma prescrive che le operazioni d’investimento, realizzate attraverso il ricorso al debito o all’utilizzo dei risultati d’amministrazione degli esercizi precedenti, possano essere effettuate solo sulla base di appo-site intese, concluse in ambito regionale, che garantiscano, per l’anno di riferimento, il rispetto del saldo di competenza annuale, di cui all’art. 9 della legge 243/2012, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa quest’ultima. Di conseguenza, dal 2019, gli enti territoriali possono contrarre debito per finanziare spese di investimento nel rispetto dei, soli, presupposti e limiti prescritti dall’art. 10, commi 1 e 2, legge n. 243/2012 (oltre che di quelli discendenti dall’art. 119, comma sesto, della Costituzione).
(73) Per le motivazioni analitiche a fondamento, si rimanda alla delibera di rimessione della sezione regionale di controllo per il Trentino-Alto Adige, sede di Trento, 11 ottobre 2019, n. 52/
QMIG.
(74) L’equilibrio in parola è “parziale” posto che tiene conto, all’interno delle poste di bilan-cio contenute nel d.lgs. n. 118/2011, delle sole entrate e spese, definite come “finali”, in quanto ritenute quelle maggiormente aderenti alle voci economiche di ricavo e costo, valevoli ai fini della redazione del “conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni”, da redi-gere secondo i criteri contabili indicati dal regolamento UE n. 549/2013 (SEC 2010), funziona-le, annualmente, alla dimostrazione del rispetto del mantenimento del rapporto fra “disavanzo pubblico” (o “indebitamento netto”) e “debito pubblico” ed il prodotto interno lordo all’interno dei parametri percentuali concordati in sede europea.
In riscontro, la deliberazione 17 dicembre 2019, n. 20/QMIG, ha chiarito che alle norme, aventi fonte nell’ordinamento giuridico-contabile degli enti territo-riali, funzionali a conseguire il complessivo equilibrio, di tipo finanziario, di que-sti ultimi (d.lgs. 118/2011 e 267/2000), si affiancano le disposizioni introdotte dalla legge rinforzata n. 243/2012, tese a garantire, fra l’altro, che gli enti terri-toriali concorrano al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica posti in ambito europeo (75), strutturati secondo le regole valevoli in quella sede (76).
Pertanto, non può affermarsi che le disposizioni della legge n. 145/2018 abbiano implicitamente abrogato o, comunque, fatto venir meno (anche in ragione del differente ambito oggettivo di applicazione) l’obbligo di
conse-(75) L’art. 126 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) dispone che “gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi”, adempimento misurato dai due para-metri ricordati nella nota precedente, i cui valori di riferimento sono specificati nel “Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi”, allegato al TFUE, in cui vengono qualificati “pubblici”
tutti gli enti e organismi aventi le caratteristiche delineate dal sistema europeo di conti (c.d.
SEC 2010). Di conseguenza, le procedure nazionali in materia di bilancio devono consentire di rispettare gli obblighi derivanti dal Trattato per tutto il perimetro della “amministrazione pub-blica”, come in quella sede definito. In tale ottica, il reg. (CE) n. 479/2009 del 25 maggio 2009, che disciplina l’applicazione del ridetto Protocollo ribadisce che il “disavanzo pubblico” misura il saldo negativo del “conto economico consolidato” ed il “debito pubblico” il valore nominale di tutte le passività del settore delle “amministrazioni pubbliche” (S.13). Pertanto, per raggiungere gli impegni assunti in sede europea, lo Stato deve garantire che, annualmente, i bilanci degli enti compresi nel settore “pubblico” (fra cui, le “amministrazioni locali”), previo consolidamen-to, da effettuare secondo i criteri di stampo economico propri del SEC 2010, non presentino disavanzi eccessivi. Tale sistema normativo, fondato sui regolamenti comunitari 7 luglio 1997, n. 1466 e n. 1467, come emendati, nel 2011, dai regolamenti (UE) 8 novembre 2011, n. 1175 e n. 1177 (costituenti parte integrante, unitamente alla direttiva UE 8 novembre 2011, n. 85, dell’accordo c.d. Six pack, che ha rivisto il “Patto di stabilità e crescita”), è stato rafforzato dal
“Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e moneta-ria”, stipulato il 2 marzo 2012 (e ratificato dall’Italia con legge 23 luglio 2012, n. 114), che, oltre a ribadire e puntualizzare le regole previgenti, ha prescritto che gli Stati membri contraenti vi dessero attuazione “tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale” (cfr. art. 3, paragrafo 2). Al fine di dare corso a tali impegni, è stata approvata la legge costituzionale n. 1/2012, che, novellando l’art. 81, comma sesto, della Costituzione, ha rimesso a una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. La legge attuativa n. 243/2012 ha, pertanto, articolato gli equilibri da conseguire (che non sostituiscono, ma si affiancano a quelli complessivi di tipo finanziario prescritti dai d.lgs. n. 118/2011 e n. 267/2000) in funzione del raggiungimento degli obiettivi concordati in sede europea, considerando solo le poste contabili rilevanti a tal fine.
(76) Le regole del SEC 2010, ispirate ai criteri della contabilità economica, escludono, per esempio, che, ai fini della dimostrazione del saldo del conto economico consolidato, possano essere conteggiati ricavi di pertinenza di esercizi precedenti (quali sono il risultato d’ammi-nistrazione ed il fondo pluriennale vincolato, il cui utilizzo è stato, invece, legittimato dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018) come, in modo simmetrico, non vanno considerati costi che si paleseranno in esercizi futuri (e, pertanto, non considera gli accantonamenti a fondo crediti di dubbia esigibilità, a fondo rischi, ecc.).
guimento dell’equilibrio fra entrate finali e spese “finali”, sancito dall’art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge n. 243/2012, che gli enti territoriali hanno l’ob-bligo di continuare a rispettare anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti (art. 10, co. 3). È possibile, tuttavia, considerare, a tal fine, i principi di diritto enucleati dalla Corte Costituzionale nelle sentenze n. 247/2017, n. 252/2017 e n. 101/2018, che hanno consentito l’integrale rilevanza di risultato di amministrazione applicato e fondo pluriennale vincolato (oltre che la possibilità di raggiunge-re intese su base raggiunge-regionale anche informalmente).
I medesimi enti territoriali devono osservare, naturalmente, gli equilibri complessivi finanziari di bilancio prescritti dall’ordinamento contabile di ri-ferimento (aventi fonte nei d.lgs. n. 118/2011 e n. 267/2000, nonché, da ul-timo, dall’art. 1, comma 821, della legge n. 145/2018) (77) e le altre norme di finanza pubblica che pongono limiti, qualitativi o quantitativi, all’accensio-ne di mutui o al ricorso ad altre forme di indebitamento (quali, per esempio, per gli enti locali, gli artt. 202, e seguenti, TUEL).
In seguito, la circolare MEF-RGS n. 5/2020 (i cui contenuti sono stati ri-baditi dalle successive circolari nn. 8/2021 e 15/2022) ha puntualizzato, sul-la base di quanto prescritto dall’art. 119, sesto comma, delsul-la Costituzione (in virtù del quale gli enti territoriali possono ricorrere all’indebitamento “a con-dizione che per il complesso degli enti di ciascuna regione sia rispettato l’equi-librio di bilancio”), la portata precettiva dell’art. 10 della legge n. 243/2012, nella parte in cui dispone, tra l’altro, che le operazioni di indebitamento (ef-fettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale o sulla ba-se dei patti di solidarietà nazionale) devono garantire, per l’anno di riferi-mento, il rispetto del pareggio fra entrate e spese finali di cui all’articolo 9, comma 1, della medesima legge n. 243/2012, per il complesso degli enti ter-ritoriali della regione interessata, compresa la medesima regione.
In aderenza a tale quadro normativo, la Ragioneria generale dello Stato, al fine di verificare ex ante, a livello di comparto (quale presupposto per la le-gittima contrazione di debito ex art. 10 legge n. 243), il rispetto degli equili-bri di cui all’articolo 9 della medesima legge, provvede, dal 2018, a consoli-dare i dati dei bilanci di previsione degli enti territoriali, per regione e a
livel-(77) Si tratta degli equilibri effettivamente rilevanti ai fini della misurazione della comples-siva salute finanziaria dell’ente locale, che, ove incisi, possono condurre all’emersione di squi-libri di bilanci o disavanzi d’amministrazione, che, qualora siano non ripianabili con i tempi e gli strumenti ordinari (artt. 188 e 193 TUEL), possono rendere necessaria l’approvazione di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale (artt. 243-bis, e seguenti, TUEL), pena la dichia-razione di dissesto (artt. 244 TUEL e 6, comma 2, d.lgs. n. 149/2011). Situazioni di patologia finanziaria che, è bene precisarlo, possono emergere (e, nel caso condurre al dissesto) anche in presenza del pregresso protratto rispetto degli equilibri parziali richiesti dagli artt. 9 e 10 della legge rinforzata n. 243/2012 (come, viceversa, è ben possibile che un ente locale non osservi gli obiettivi di pareggio fra entrate e spese finali, pur palesando una situazione di equilibrio finanziario complessivo ai sensi dei d.lgs. 118/2011 e 267/2000).
lo nazionale, trasmessi alla BDAP. L’obiettivo è quello di monitorare ex ante il rispetto degli equilibri di cui all’articolo 9 della legge n. 243/2012, che, in ragione del successivo art. 10, vanno osservati nell’esercizio di contrazione del debito, e, di conseguenza, della sostenibilità a livello di ciascun compar-to regionale. Tale sostenibilità, peraltro, può essere assicurata non solo at-traverso il rispetto a livello di singolo territorio regionale, ma anche, in ade-renza all’articolo 10, comma 4, legge n. 243/2012 (e dell’art. 119, comma se-sto, Cost.), a livello nazionale.
Il legislatore della legge rinforzata ha instaurato, infatti, un collegamen-to qualificacollegamen-to fra la legittima contrazione di debicollegamen-to ed il saldo fra entrate e spese finali, sia nell’art. 10 (che richiede, quale presupposto per la legittima contrazione di debito, il rispetto del ridetto saldo da parte del complesso de-gli enti della regione interessata) che nell’art. 9 (che impone l’osservanza del saldo indicato “come eventualmente modificato ai sensi dell’articolo 10”). I due articoli esposti, in aderenza alla formulazione dell’art. 119, comma se-sto, Cost., palesano la necessità dell’osservanza del saldo fra entrate finali e spese finali, in caso di contrazione di debito, a livello di comparto, regionale o statale, in aderenza alla ratio normativa, tesa a garantire, con le norme in parola, gli obiettivi annuali posti, in sede europea, al “conto economico con-solidato delle amministrazioni pubbliche”.
In caso di mancato rispetto dei richiamati equilibri, da verificare a con-suntivo, gli enti responsabili devono adottare adeguate misure di rientro, ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
4.3.2. Gli altri limiti di finanza pubblica, in particolare in materia di personale