La procedura del c.d. dissesto guidato

L’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011, ha previsto che, qualora dalle pro-nunce delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti emergano, an-che a seguito delle verifian-che ispettive condotte dal Dipartimento della Ragio-neria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze (⁵⁶⁵), comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi di finanza pubblica e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell’ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario, e lo stesso ente non abbia adottato, entro il termine assegnato, le necessarie mi-sure correttive (⁵⁶⁶), la competente sezione regionale, accertato l’inadempi-mento, deve trasmettere gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. In seguito, ove sia accertato, entro trenta giorni dalla ridetta trasmissione, da parte della medesima sezione re-gionale della Corte dei conti, il perdurare dell’inadempimento alle citate mi-sure correttive, nonché la permanente sussistenza dei presupposti indicati all’art. 244 TUEL, il Prefetto deve assegnare al Consiglio, con lettera notifi-cata ai singoli consiglieri, un termine, non superiore a venti giorni, per la de-liberazione del dissesto. Decorso infruttuosamente, sempre il Prefetto deve nominare un commissario al fine di deliberare lo stato di dissesto e dare cor-so alla procedura per lo scioglimento del Consiglio dell’ente locale (ai sensi dell’art. 141 del TUEL) (⁵⁶⁷).

Come evidenziato dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti (de-liberazione 26 gennaio 2012, n. 2/QMIG), l’art. 6 del d.lgs. 149/2011 ha intro-dotto un’innovazione nell’ordinamento degli enti locali sotto un duplice pro-filo: da un lato, ampliando le responsabilità conseguenti al dissesto (comma 1) e, dall’altro, individuando un percorso che conduce alla dichiarazione di dissesto non più demandato al solo Consiglio, ma discendente dall’accerta-mento di un organo magistratuale (comma 2). Le disposizioni recate dai due commi devono ritenersi comunque distinte: nel primo, la competenza ap-partiene al circuito procura/sezione giurisdizionale e la disposizione mira a sanzionare responsabilità soggettive individuali; nel secondo, la competenza spetta alle sezioni regionali di controllo e l’obiettivo consiste nell’accertare i

(⁵⁶⁵) La norma richiama, in particolare, le competenze di controllo ispettivo attribuite al MEF-RGS dall’art. 5 del d.lgs. 149/2011 e dall’articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 196/2009.

(⁵⁶⁶) La norma richiama l’abrogato comma 168 della legge 266/2005, pro tempore vigente. Il riferimento attuale è all’art. 148-bis del d.lgs. 267/2000, inserito dall’art. 3 del più volte citato d.l. 174/2012.

(⁵⁶⁷) Il comma 2-bis dell’art. 6 del d.lgs. 149/2011, inserito dall’art. 3, comma 6, del d.l.

174/2012, precisa che “il decreto di scioglimento del consiglio, disposto per le inadempienze di cui al comma 2, conserva i suoi effetti per un periodo di almeno dodici mesi, fino ad un massimo di quindici mesi”.

presupposti, oggettivi, che sostanziano lo stato di dissesto finanziario, come definito dall’art. 244 TUEL.

In particolare, l’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011 attribuisce alle se-zioni regionali di controllo, riscontrate gravi irregolarità (anche su impulso della Ragioneria generale dello Stato) nella tenuta degli equilibri di bilancio dell’ente locale tali da provocarne il dissesto, non più solo il potere di vigi-lare sull’adozione delle misure correttive (rafforzato dal potere inibitorio di preclusione dei programmi di spesa, azionabile nella ricorrenza dei presup-posti previsti dall’art. 148-bis TUEL), ma anche di accertare il loro inadem-pimento (entro il termine autonomamente determinato dalle medesime se-zioni) e, ove a quest’ultimo si associ la perdurante presenza di una situazio-ne di dissesto, la comunicaziosituazio-ne al Prefetto al fisituazio-ne dell’adoziosituazio-ne di misure sostitutivo-coercitive.

La norma ha introdotto un elemento di razionalizzazione, e di chiusura, del sistema. In precedenza, infatti, la misura dello scioglimento dell’organo consiliare (art. 141, comma 2, TUEL) poteva discendere dalla mancata appro-vazione del bilancio di previsione (ex art. 141, comma 1, lett. c), TUEL) o dall’o-messa adozione, da parte dell’ente, dei provvedimenti di riequilibrio (art. 193, comma 4, TUEL), ma non dalla dichiarazione di dissesto, se non in via media-ta. Infatti, lo scioglimento poteva intervenire soltanto in caso di inosservanza delle puntuali prescrizioni previste dalla procedura di risanamento (art. 259, comma 1, TUEL), limitazione che appariva incongrua considerando che il dis-sesto finanziario, nella forma dell’insolvenza, consiste nella presenza di “cre-diti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le mo-dalità di cui all’art. 193”, ossia nell’impossibilità di adottare una delibera di ri-equilibrio (che è situazione più grave della mancata adozione) (⁵⁶⁸).

Al di là dei possibili esiti dell’attività di accertamento intestata alle sezio-ni regionali di controllo, il procedimento di cui all’art. 6, comma 2, d.lgs.

149/2011 denota la particolare attenzione del legislatore nel prevenire i rischi di situazioni di squilibrio strutturali che richiedano la dichiarazione di disse-sto. Per questo la funzione in esame era stata, espressamente, inserita nei con-trolli sul ciclo di bilancio degli enti locali (⁵⁶⁹), ma, già prima dell’avvento dei poteri preclusivo-inibitori conferiti al controllo di legalità finanziaria dall’art.

3 del d.l. 174/2012, convertito con modificazioni dalla legge 213/2012, era sta-to previssta-to che potesse sfociare nell’adozione di misure di natura coercitiva.

Il compito attribuito alle sezioni regionali consiste, infatti, nel monitorare gli enti in condizioni di grave criticità finanziaria e nel sollecitare l’adozione di misure correttive ritenute idonee a ristabilire adeguati equilibri, con un

mo-(⁵⁶⁸) Si rinvia, per approfondimenti circa la pregressa non possibile imposizione, da parte della magistratura contabile, della dichiarazione di dissesto, a C. conti, sez. reg. contr. Puglia, 21 luglio 2010, n. 59 e id., 6 ottobre 2011, n. 84.

(⁵⁶⁹) La norma cita l’art. 1, commi 166-170, della legge 266/2005 (in seguito integrato dall’art. 148-bis del d.lgs. 267/2000).

mento conclusivo, in caso di inadempimento, costituito dall’imposizione del-la dichiarazione di dissesto. Si tratta di una norma concepita per disciplinare una situazione di grave compromissione finanziaria dell’ente locale, che, non potendo essere soggetto a fallimento (⁵⁷⁰), deve necessariamente essere risana-to (con ripartizione dei relativi oneri tra i credirisana-tori ed i cittadini).

Nello specifico, il procedimento di cui all’art. 6, comma 2, d.lgs. 149/2011 si articola in due fasi, articolate nell’adozione di tre deliberazioni: nella pri-ma, necessaria, le sezioni regionali devono formulare un giudizio progno-stico sulla situazione di potenziale dissesto, preordinato all’imposizione di adeguate misure correttive (prima deliberazione) ed alla verifica della loro adozione da parte dell’ente (seconda deliberazione) (⁵⁷¹); nella seconda, even-tuale, che parte con la trasmissione degli atti al Prefetto, le medesime sezio-ni, accertata la protrazione dell’inadempimento e la permanente sussistenza dei presupposti per il dissesto (terza deliberazione), possono avviare il pro-cedimento di dichiarazione coattiva e di commissariamento dell’ente locale.

La fase necessaria del procedimento si colloca, come detto, all’interno delle ordinarie e periodiche verifiche sulla sana gestione finanziaria (art.

1, commi 166-170, legge 266/2005 e art. 148-bis TUEL), ma, a differenza di queste ultime, le irregolarità accertate si devono tradurre in, più stringenti,

“squilibri strutturali del bilancio dell’ente locale in grado di provocarne il dis-sesto finanziario”. Il riferimento, letterale, ai presupposti del disdis-sesto, esclu-de, pertanto, che il procedimento in esame possa essere avviato in presen-za di mere violazioni di obiettivi di finanpresen-za pubblica o di altre generiche, an-che se gravi, irregolarità contabili. Occorre, invece, an-che la sezione effettui un giudizio (eventualmente prognostico) circa la sussistenza (o la potenzia-le prossima emersione) di una situazione di incapacità funzionapotenzia-le (impos-sibilità di assolvere le funzioni ed i servizi indispensabili) o, più frequente-mente (in ragione degli strumenti di cognizione in possesso della magistra-tura contabile), di insolvenza (esistenza di crediti liquidi ed esigibili di terzi ai quali non si possa fare validamente fronte né con la delibera di riequili-brio né con quella di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, di cui agli artt.

193 e 194 TUEL). La gravità del rimedio previsto dall’ordinamento (imposi-zione della dichiara(imposi-zione di dissesto da parte del Prefetto), sarebbe, infatti, sproporzionato (e non conforme ai presupposti indicati dalla norma) qualo-ra la cassa fosse capiente.

(⁵⁷⁰) Si rinvia, sul punto, ai principi di diritto affermati in C. Cost., 21 aprile 1994, n. 155.

(⁵⁷¹) Come evidenziato da C. conti, SS.RR. spec. comp., 12 giugno 2013, n. 2/EL “il termine che ai sensi dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011 la sezione regionale di controllo assegna per l’adozione di misure correttive, serve a produrre l’effetto costitutivo dell’obbligo a provvedere in capo all’ente medesimo e a qualificare il conseguente, eventuale, inadempimento per gli effetti giuridici che ne conseguono”. Questi ultimi “all’esito della successiva delibera di accertamento dell’inadempimento, sono prodromici all’obbligo della dichiarazione di dissesto, comportando l’accertamento ricognitivo del persistente inadempimento e della sussistenza delle condizioni di cui all’art. 244 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) per la dichiarazione del dissesto finanziario”.

Effettuate tali valutazioni, le sezioni regionali devono invitare l’ente lo-cale ad individuare, entro un termine discrezionalmente predeterminato, le misure correttive ritenute più idonee a ristabilire l’equilibrio finanziario. Sul punto, come già sottolineato in sede di esame dei provvedimenti richiedibili ai sensi dell’art. 148-bis TUEL, va precisato che il tenore letterale della nor-ma, che richiama “le necessarie misure correttive” previste dall’abrogato art.

1, comma 168, della legge 266/2005 (oggi sostituito dall’art. 148-bis TUEL), suggerisce che queste ultime, a fronte dell’accertamento di irregolarità o il-legittimità potenzialmente producenti il dissesto, siano autonomamente in-dividuate dagli enti locali sottoposti a controllo. L’opzione interpretativa, ol-tre a essere più fedele al dato normativo, risulta maggiormente compatibi-le con il principio di separazione fra giurisdizione ed amministrazione, che vale, salvo espresse eccezioni, in ogni rapporto fra magistratura ed enti pub-blici. Inoltre, rimettere agli enti locali la scelta dei provvedimenti ritenuti più adeguati a superare la situazione di potenziale dissesto evita di concul-care impropriamente la discrezionalità di questi ultimi, che hanno possibi-lità di valutare quale sia il comportamento maggiormente funzionale all’o-biettivo da perseguire, permettendo, inoltre, alle sezioni regionali di essere libere nella successiva valutazione di congruità delle misure adottate, indi-pendenza di giudizio che può essere limitata e condizionata in caso di pre-cedenti suggerimenti o imposizioni.

Il secondo sub-segmento della prima fase della procedura disciplinata dall’art. 6, comma 2 in esame prescrive, infatti, che le sezioni regionali di controllo debbano verificare la congruità degli atti adottati rispetto all’esi-genza di superamento della situazione di incapacità finanziaria. Questa se-conda pronuncia può concludersi con una mera presa d’atto (accertamento del venir meno dei presupposti per il dissesto) o con la constatazione di un inadempimento, e conseguente trasmissione degli atti al Prefetto.

Quest’ultima, necessaria, deliberazione apre, solo in caso di inadempi-mento all’adozione di adeguate misure correttive, la fase eventuale del pro-cedimento. In questa ipotesi, scaduto l’ulteriore termine di trenta giorni, de-corrente dalla trasmissione degli atti al Prefetto, la sezione regionale deve accertare, con una terza deliberazione, il perdurare dell’inadempimento e la persistenza delle condizioni di cui all’art. 244 TUEL ovvero prendere atto dell’adozione, in extremis, delle misure correttive o, comunque, del venir me-no dei presupposti per il dissesto. Nel primo caso, il Prefetto deve assegna-re al Consiglio dell’ente locale, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Decor-so infruttuosamente, il Prefetto deve nominare un commissario al fine di di-chiarare lo stato di dissesto e dare corso alla procedura per lo scioglimento del Consiglio dell’ente, ai sensi dell’art. 141 del TUEL (⁵⁷²).

(⁵⁷²) Può farsi rinvio, per approfondimenti sul procedimento da seguire e su presupposti e funzione delle distinte pronunce adottabili dalle sezioni regionali di controllo, a C. conti, sez.

4.8.4. L’impugnazione delle pronunce di accertamento della situazione di