L’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale

L’art. 243-quater del TUEL dispone che il piano di riequilibrio finanziario pluriennale, entro dieci giorni dall’adozione da parte del Consiglio dell’ente locale, va trasmesso alla competente sezione regionale di controllo della Cor-te dei conti, nonché alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali operante presso il Ministero dell’interno (cfr. art. 155 TUEL). Quest’ul-tima, entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione (⁴⁹¹), deve esple-tare la necessaria istruttoria, anche sulla base delle Linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti (⁴⁹²). In fase istruttoria, la Commissione può formulare rilievi o richieste, a cui l’ente è tenuto a forni-re risposta entro tforni-renta giorni e, all’esito, deve forni-redigeforni-re una forni-relazione finale che, con gli eventuali allegati, va trasmessa alla competente sezione regiona-le di controllo della Corte dei conti (⁴⁹³).

La sezione delle autonomie, con la deliberazione 2 ottobre 2013, n. 22/

QMIG, ha, tuttavia, riconosciuto un margine di potere istruttorio anche alle sezioni regionali della Corte dei conti, sottolineando che se queste ultime, ai fini della formulazione del giudizio conclusivo sul piano di riequilibrio, rav-visano la necessità di approfondimenti cognitivi necessari a valutare la

con-febbraio 2020, ha previsto che le somme anticipate dal fondo di rotazione in parola possono essere utilizzate, oltre che per i debiti presenti nel piano di riequilibrio, anche per il pagamento delle esposizioni eventualmente derivanti dal contenzioso censito nel piano.

(⁴⁹¹) Si tratta di un termine non perentorio che, nella prassi, risulta ampiamente disatteso, producendo la necessità di un’ulteriore attività istruttoria da parte, anche, della sezione regio-nale di controllo competente, nonché, spesso, l’esigenza di una rivisitazione del piano di rie-quilibrio da parte dell’ente locale istante, in ragione delle, a volte numerose, novità normative o giurisprudenziali.

(⁴⁹²) Oltre alle deliberazioni specificatamente adottate a tal fine (cfr. C. conti, sezione au-tonomie, 20 dicembre 2012, n. 16/INPR; id., 26 marzo 2013, n. 11/INPR; id., 26 aprile 2018, n. 5/INPR), le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti devono osservare, altresì, ai fini delle proprie valutazioni, quelle emesse dalla medesima sezione in riscontro a questioni di massima o a composizione di contrasti interpretativi, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n.

174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012 (si rinvia a C. conti, sezione autonomie, 8 gennaio 2013, n. 1/QMIG; id., 26 marzo 2013, 13/QMIG; id., 20 maggio 2013, n. 14/QMIG; id., 2 ottobre 2013, n. 22/QMIG; id., 15 aprile 2014, n. 6/QMIG; id., 8 maggio 2014, n. 13/QMIG; id., 3 ottobre 2014, n. 22/QMIG; id., 3 marzo 2015, n. 8/QMIG; id., 4 gennaio 2016, n. 1/QMIG; id., 3 maggio 2016, n. 13/QMIG; id., 20 dicembre 2016, n. 36/QMIG; id., 12 aprile 2017, n. 9/QMIG; id., 7 maggio 2019, n. 8/QMIG), nonché quelle emanate, ugualmente con valenza nomofilattica (art.

17, comma 31, decreto legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), dalle sezioni riunite in sede di controllo (cfr. 23 marzo 2018, n. 2/QMIG).

Costituiscono naturale supporto alle valutazioni delle sezioni regionali di controllo anche i principi di diritto affermati nelle sentenze depositate dalle sezioni riunite in speciale composi-zione in occasione di eventuali impugnazioni di delibere di sezioni regionali.

(⁴⁹³) La procedura di approvazione dei piani di riequilibrio (cfr. C conti, sezione delle auto-nomie, deliberazione n. 22/2013/QMIG e SS.RR. spec. comp., 21 settembre 2016, n. 21/EL) è caratterizzata da una sequenza procedimentale che vede coinvolti l’ente locale, la Commissio-ne ministeriale e la sezioCommissio-ne di controllo territorialmente competente.

gruenza delle misure riportate nel piano, non può ritenersi pregiudicato l’u-tilizzo degli ordinari poteri istruttori. Questi ultimi, tuttavia, dovrebbero es-sere contenuti entro il termine di 30 giorni dalla ricezione della documenta-zione dalla Commissione, assegnato, dall’art. 243-quater, comma 3, per l’ap-provazione del piano.

Esaurita la fase dell’interlocuzione istruttoria, il ridetto art. 243-quater, comma 3, TUEL dispone che la sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro 30 giorni (termine non perentorio (⁴⁹⁴)) dalla ricezione della docu-mentazione (piano adottato dall’ente locale e relazione della Commissione), deve deliberare per l’approvazione o per il diniego, valutando la congruenza delle misure proposte ai fini del riequilibrio finanziario dell’ente (⁴⁹⁵).

Per quanto riguarda la procedura da adottare, la sezione delle autonomie, nella citata deliberazione n. 22/2013/QMIG, ha precisato che la pronuncia di approvazione o di diniego del piano di riequilibrio può essere assunta in ca-mera di consiglio laddove lo stato degli atti (rimessi dal magistrato istrutto-re alla valutazione del pistrutto-residente della sezione) non istrutto-renda necessaria ulterio-re attività cognitiva o accertativa in contraddittorio con l’ente che ha ulterio-redatto il piano. Di contro, la forma della pubblica adunanza è stata ritenuta neces-saria nei casi in cui si presenti tale necessità, in funzione di garanzia e tute-la del principio del contraddittorio (⁴⁹⁶).

Circa il metro di giudizio che la sezione regionale di controllo deve adot-tare, le sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti (com-petenti a sindacare le decisioni delle sezioni regionali di controllo ai sensi dell’art. 243-quater, comma 5, del TUEL (⁴⁹⁷)) hanno sottolineato la necessi-tà di un approccio non atomistico alla valutazione delle misure di riequili-brio contenute nel piano, posto che ove quest’ultimo si palesi congruo o, co-munque, potenzialmente sostenibile nel suo complesso, è da preferirsi alla dichiarazione di dissesto. Risulta necessario apprezzare, ex ante, la ragione-vole probabilità, in prospettiva, di raggiungimento del risanamento finanzia-rio, impregiudicato il monitoraggio semestrale, da parte della medesima se-zione regionale, volto a verificare il conseguimento degli obiettivi

interme-(⁴⁹⁴) Cfr., C. conti, SS.RR. spec. comp., citate n. 2/2016/EL e n. 21/2016/EL.

(⁴⁹⁵) Un’ampia ricostruzione della natura del sindacato attribuito alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in materia di piani di riequilibrio finanziario pluriennale, non-ché dei conseguenti parametri di riferimento, risulta presente in C. conti, sez. reg. contr. Cam-pania, 23 ottobre 2019, n. 198/PRSP.

(⁴⁹⁶) Principio che, si ricorda, è stato valorizzato dalla Corte Costituzionale, unitamente ad altri, al fine di assimilare la valutazione di un piano di riequilibrio, da parte di una sezione regionale di controllo, ad un “giudizio” ai fini della legittimazione a sollevare questioni di le-gittimità costituzionale ove rilevanti (e non manifestamente infondate) per la decisione (cfr.

Corte Cost., sentt. n. 18/2019 e n. 80/2021).

(⁴⁹⁷) Competenza confermata dall’art. 11, comma 6, del nuovo codice di giustizia contabile, d.lgs. n. 174/2016.

di (cfr. C. conti, sezioni riunite in speciale composizione, sentenza 17 luglio 2017, n. 21/EL) (⁴⁹⁸).

In merito, la citata delibera di orientamento della sezione delle autono-mie della Corte dei conti n. 5/2018/INPR ha sottolineato l’importanza che as-sume, sotto il profilo valutativo, il giudizio sulla “congruità dei mezzi”, che potrebbe essere compromesso, per esempio, dall’accertata scarsa capacità di riscossione dei crediti, dal costante aumento delle spese correnti oppure dalla riscontrata cronica situazione di illiquidità palesata dal ricorso siste-matico ad anticipazioni di tesoreria, ecc. La valutazione del piano impone, pertanto, un giudizio in termini di veridicità e attendibilità delle previsioni e, quindi, di sostenibilità finanziaria del riequilibrio. A tal fine, in aderenza alle indicazioni offerte dalla giurisprudenza delle sezioni riunite in speciale composizione viene valorizzata la necessità di una “visione dinamica”, e pro-gnostica, della situazione contabile e finanziaria dell’ente. Di conseguenza, le prospettive di recupero devono essere valutate tenendo in considerazione la situazione esistente al momento dell’approvazione da parte della sezione regionale (che potrebbe essersi modificata rispetto al momento di redazione del piano di riequilibrio da parte dell’ente locale, che, in ragione dei tempi di istruttoria, potrebbe essere anteriore anche di alcuni esercizi) (⁴⁹⁹).

Il piano di riequilibrio, inoltre, deve necessariamente risultare coeren-te, per esempio, con le misure di razionalizzazione delle società partecipacoeren-te, con i contratti di servizio e gli impegni assunti dall’ente nei confronti di terzi ovvero imposti ex lege. In particolare, va ponderata l’adeguatezza della quo-ta di ripiano annua stimaquo-ta rispetto alle risorse disponibili ed agli altri fatto-ri determinanti, quali i coefficienti di fatto-rigidità del bilancio (su tutti, onefatto-ri per ammortamento del debito e spesa per il personale a tempo indeterminato).

(⁴⁹⁸) In proposito, in un passaggio motivazionale di C. conti, sez. reg. contr. Lombardia, 15 aprile 2015, n. 165/PRSP, si legge: “conformemente all’insegnamento delle sezioni riunite richia-mato in precedenza, la valutazione di congruità tra obiettivo e risultato della pianificazione deve fondarsi tra elementi già esistenti e certi (cioè, l’entità dello squilibrio da ripianare) e una serie di elementi non ancora esistenti (cioè, le entrate da accertare e da riscuotere); in particolare, il piano è congruente se si prefigge un obiettivo non inferiore rispetto a quello necessario per il riequilibrio (congruenza dell’obiettivo) o se le previsioni di entrata e di spesa in esso contenute, a legislazione vigente, sono attendibili (congruenza dei mezzi)”.

(⁴⁹⁹) Nella recente citata ordinanza n. 16/2019/EL, le sezioni riunite in speciale composi-zione hanno avuto modo di ripercorrere la propria giurisprudenza in materia, ricordando che

“per ovviare alla patologica durata della procedura”, da tempo è stato affermato che “le valuta-zioni compiute dalla Commissione e dalla sezione regionale in sede istruttoria ed in sede procedi-mentale, e persino quelle successive in sede di eventuale giudizio, devono essere necessariamente improntate ad una visione dinamica della situazione contabile dell’ente, in costante evoluzione, esercizio dopo esercizio, e debbono tener conto, in una visione tendenziale dell’equilibrio di bilan-cio, dei fatti di gestione sopravvenuti all’adozione del piano ed alla valutazione della sezione di controllo” (per limitarsi alle pronunce più recenti, SS.RR. spec. comp., 15 gennaio 2019, n. 2/

EL, 1° agosto 2018, n. 23/EL, 7 febbraio 2018, n. 8/EL, 1° aprile 2021, n. 7/EL).

La giurisprudenza delle sezioni riunite in speciale composizione (⁵⁰⁰) ap-pare ispirata a maggiore rigore nella valutazione della corretta e trasap-parente esposizione, da parte dell’ente locale, in sede di delibera di ricorso alla proce-dura e, soprattutto, del successivo piano di riequilibrio, delle passività e dei debiti fuori bilancio da ripianare. L’omessa completa rilevazione è stata, in-fatti, spesso considerata fattore ostativo alla valutazione del successivo per-corso di riequilibrio (in termini di congruità dei mezzi), ritenendosi assor-bente la valutazione di inaffidabilità della sottostante massa passiva da ripia-nare. Più di recente, in omaggio alla necessità di una valutazione aggiorna-ta del piano di riequilibrio, le sezioni riunite in speciale composizione (per esempio, sent. 13 gennaio 2021, n. 7/EL) hanno evidenziato che l’eventua-le inattendibilità della massa passiva dichiarata deve essere tal’eventua-le da inficiare, sotto un profilo quantitativo, la congruità del percorso di recupero e che non possono non essere tenuti in considerazione i fatti intervenuti fra il momen-to della redazione del piano e quello di esame da parte della sezione (a cui è funzionale la prodromica attività istruttoria) (⁵⁰¹).

4.7.4. L’impugnazione delle decisioni delle sezioni regionali di controllo in