Contesti istituzionali e politiche di cittadinanza attiva

3.1 Genesi e sviluppo della promozione della cittadinanza attiva nel Comune di Bologna

Nel corso della nostra indagine abbiamo ricostruito la storia del Regolamento per la collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani ( da qui in avanti Regolamento), che ci ha permesso di rilevare quali erano le intenzioni originarie quando è stato formulato, ma anche quello che è il terreno su cui ha preso forma. Di nuovo si tratta di comprendere quello che è un dato non «neutro», ma frutto di scelte di indirizzo politico, di intenzioni ed attese, di logiche di azione, e setting messi in piedi dal Comune, ancora prima dell'adozione effettiva del Regolamento.

Come ci spiega la Capo Area Affari istituzionali del Comune di Bologna è nel 2011 che, una volta assunto quel ruolo, le viene af fidato l'incarico, durante la giunta Merola, di attivare un gruppo di lavoro, che diverrà poi, nel 2012, un Uf ficio per la promozione della cittadinanza attiva. Il gruppo di operatoti, che oggi costituiscono l'uf ficio di promozione della cittadinanza attiva, avevano in precedenza svolto un'attività che veniva dalla giunta Guazzaloca all'interno del progetto sicurezza:

Avendo determinato, come dire, un nuovo indirizzo politico che vedeva gli ambiti della sicurezza inseriti all'interno della polizia municipale, avevo anche il compito di ride finire le attività di questo gruppo di lavoro anche in relazione ai Quartieri, perché questo gruppo lavorava già con i Quartieri. In questo ambito c'era anche l'attività degli assistenti civici, quindi di attività di volontariato, legate al controllo del territorio. Si decide all'epoca, il sindaco decide, che anche gli assistenti civici devono passare, in maggiore osservanza alla legge regionale in materia, sotto la direzione della polizia municipale e quindi insomma diciamo che si coglie l'occasione per rifare un qualche ragionamento più legato al tema della cura del territorio, alla cura della comunità, attraverso la collaborazione, inizialmente solo con le libere forme associative. Da qui iniziamo infatti attraverso un bando a raccogliere idee progettuali e ad utilizzare lo strumento della co-progettazione.» (A. Capo Area Affari Istituzionali, Comune di Bologna)

La creazione dell'uf ficio avviene quindi nel quadro di un importante passaggio che vede lo scorporamento del tema sicurezza da quello appunto di cura del territorio e delle comunità tramite la promozione di cittadinanza attiva e nella forma della collaborazione, o meglio co- progettazione, tra Libere forme associative ed amministrazione. Questo passaggio, come qui chiaramente emerge, è avvenuto con una importante riorganizzazione di parte del personale, che prima aveva compiti appunto nell'ambito della sicurezza, ma mantenendo una divisione territoriale importante. Una delle operatrici che ha vissuto questo passaggio e che è referente

per il Quartiere S. Donato a questo proposito afferma85_:

Io ho seguito il Quartiere San Donato come referente territoriale nell'ambito della promozione cittadinanza attiva, e sulla scorta di una precedente costruzione della struttura dell'ufficio, io e i miei colleghi siamo rimasti collocati come referente territoriale e per cui ho avuto il vantaggio di conservare la memoria storica di una serie di cose che succedono nel territorio, come sai avevo già seguito il percorso BoxTutti ed è stato quasi fisiologico che questo portasse a un mio coinvolgimento per seguire e le sorti del Quartiere San Donato dell'area attorno agli uffici del quartiere che ricomprende l'edificio ex casa della fotografia, ex Urp, e i giardini, per assegnarlo alla gestione di qualche associazione e contemporaneamente e parallelamente quando si è presentata l'opportunità di questo progetto, la Città come beni comuni, unire queste cose e seguire il percorso partecipato dei cittadini anche se fino a quel momento la partecipazione dei cittadini rispetto alle attività del quartiere era seguita dall' Ufficio cultura nel senso stretto del Quartiere San Donato, ma ci siamo trovati in una concomitanza di fattori per cui io in qualche modo ho preso le redini di qualcosa che veniva da lontano, me ne sono occupata per altri aspetti e altre vicende, tra Bella fuori 2 e un accordo di programma sul bullismo che incentrava il programma sempre su piazza Spadolini, e poi questa nuova esperienza che si è innestata mi sono trovata a seguire questo percorso partecipato per portare alla gestione dei due giardini e dell'edificio messo a disposizione dal Quartiere alle associazioni. (M. Referente Territoriale Quartiere S. Donato, Ufficio Cittadinanza attiva, Comune di Bologna)

Esito importante di questo cambiamento è che mentre in precedenza il lavoro nel territorio non prevedeva in modo specifico un rapporto di ascolto e contatto con i cittadini, se non per segnalazioni su problemi relativi alla sicurezza, ora invece è diventa parte essenziale del suo ruolo:

perché all'epoca quelle erano attività che erano un qualcosa di aggiunto rispetto al mio lavoro mentre adesso la mia attività si è molto spostata sul contatto con i cittadini. Era tutt'altro versante prima. Quindi in questo momento sono più orientata come funzioni a seguire i percorsi partecipati dei cittadini, a seguire le progettazioni, a seguire i cittadini attivi. (M. Referente Territoriale Quartiere S. Donato, Ufficio Cittadinanza attiva, Comune di Bologna)

Nel report dell'attività dell'Ufficio86 _{viene messo in evidenza il ruolo dei referenti} territoriali in questo modo: «i referenti territoriali per i temi di cura del territorio e la promozione della cittadinanza attiva, punto di riferimento per i Presidenti di Quartiere e interfaccia tra l'Amministrazione ed i cittadini singoli o associati promotori di autonome iniziative volte allo svolgimento di attivita di interesse generale».

L'uf ficio si chiama, come speci fica il responsabile dell'Uf ficio: «Sempli ficazione

85 Specifichiamo che torneremo sui diversi progetti qui nominati nel prossimo capitolo, qui vogliamo evidenziare i criteri di fondo di questa riorganizzazione. Torneremo anche sul concreto delle interazioni intercorse tra l'operatrice e i cittadini.

amministrativa e promozione della cittadinanza attiva», e «i due termini non a caso viaggiano insieme nel senso che, come dire per essere un minimo attrattivi nei confronti dei cittadini attivi la semplicità è un dovere inderogabile». Come si può leggere ancora nel report ha il «compito di promuovere progetti di concorso civico ad azioni di cura del territorio e di incremento della coesione sociale, favorendo, in una logica di sussidiarieta, le autonome iniziative dei cittadini, per la realizzazione di azioni di cura dei beni comuni.» Lo strumento con cui l'Uf ficio ha inizialmente operato nei suoi primi anni di attività è stato un «Avviso pubblico per la formulazione, da parte di associazioni iscritte all'elenco delle Libere Forme associative, di manifestazione di interesse volte alla co-progettazione e alla realizzazione di interventi, anche in ambito di quartiere, sussidiari all'attività dell'amministrazione». Complessivamente tramite questo strumento sono state gestite 87 esperienze di collaborazione. 87

Nel report si evidenzia inoltre che l’avviso pubblico, rimasto in vigore dal 31 agosto 2012 al 9 luglio 2014, prevedeva due macro-aree di intervento: cura del territorio e cura della comunita. Nel primo ambito sono ricomprese azioni di riquali ficazione urbana, di cura delle aree verdi e di educazione e sostenibilita ambientale, nel secondo azioni di collaborazione ai progetti dell’Amministrazione inerenti il coinvolgimento della popolazione giovanile in attivita di promozione del senso civico e della cittadinanza attiva, mediazione sociale dei con flitti, rispetto delle regole e comportamenti sostenibili nei confronti dell’ambiente, iniziative di supporto alla coesione sociale attraverso il sostegno alle fasce deboli della popolazione, incentrate sul valore del recupero, il contrasto agli sprechi alimentari e la diffusione delle pratiche del riuso. L’istituto della co-progettazione, elemento centrale nella costruzione del percorso, consente, grazie agli elementi di flessibilita che lo caratterizzano, di favorire l’incontro pro ficuo tra le istanze di partecipazione attiva provenienti dalla cittadinanza e le esigenze e i bisogni, provenienti dal territorio, dei quali l’Amministrazione e destinatario privilegiato.

Dopo una prima valutazione delle proposte, quelli ammessi passano poi ad una successiva fase di co- progettazione (con il Quartiere, se progetti territorialmente circoscritti; con l'Area Affari Istituzionali, se il campo di intervento proposto interessa l'intera area cittadina), attraverso la quale vengono dettagliati i contenuti e gli obiettivi del progetto, adattandoli agli speci fici bisogni del territorio e ambito di riferimento. Esito della co-progettazione la stipula della convenzione, contenente gli impegni dell’Associazione e del Comune per la realizzazione delle attivita.

L’Amministrazione puo sostenere le attivita in diversi modi, in relazione alle necessita evidenziate dai promotori in sede di co- progettazione. In particolare puo sostenere economicamente le attivita attraverso il concorso alla copertura dei costi previsti, mettere a

87 S u l s i t o è possibile visionare il report di attività di questi primi due anni di lavoro www.comune.bo.it/cittadinanzaattiva.it

disposizione materiali di consumo, veicolare le informazioni sulle attivita attraverso i canali informativi di cui il Comune dispone, rendere disponibili locali o immobili comunali per lo svolgimento delle attivita.

Come mi viene inoltre confermato, a seguito di una domanda in merito, la scelta politica che quindi emerge è quella di istituire un Ufficio che dia valore e spazio specifico all'attività di promozione della cittadinanza attiva per dare progressivamente forma ad una politica di partecipazione e di cittadinanza attiva:

Di fatto la scelta di istituire nel 2012 l'ufficio di cui io ho la responsabilità è un elemento concreto che va in questa direzione. All'interno dell'ufficio io ho 6 referenti territoriali, e ognuno segue un ambito della città, per ambito intendo i 9 quartiere attualmente alle prese con processi di accorpamento/ integrazione amministrativa che li porta ad essere 6 entità territoriali, e in futuro credo diventeranno sei quartieri. (D.M. Responsabile Ufficio cittadinanza attiva)

Una scelta che appunto va contestualizzata ulteriormente nella più ampia riforma dei Quartieri che il Comune di Bologna aveva già avviato, ma anche in un esplicito intento di dare attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale previsto e riconosciuto dalla Costituzione (capitolo IV). Nel report ancora si può chiaramente rilevare questo passaggio:

Il principio di sussidiarieta pone in capo alle amministrazioni il dovere di sostenere e valorizzare l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, volta al perseguimento di finalita di interesse generale. Nell’ambito del progetto «La riforma del decentramento», inserito nel «Piano generale di Sviluppo 2012-2016 - Indirizzi per il triennio 2012-2014" e stata individuata, come linea di intervento, la promozione della partecipazione attraverso la cittadinanza attiva, per una nuova alleanza tra Amministrazione, cittadini ed imprese.

Sia il responsabile dell'Uf ficio che la Capo Area evidenziano in questi termini il filo diretto con il «nuovo ruolo dei quartieri»:

L'altro elemento è che nel processo complessivo che porterà alla revisione del ruolo dei quartieri sicuramente il tema di favorire, stimolare, accompagnare la partecipazione dei cittadini ma non solo la partecipazione delle scelte ma anche nella partecipazione nella messa in opera delle risposte è uno degli elementi caratteristici che assumerà il nuovo quartiere. Quindi sempre meno un soggetto che avrà dei ruoli di gestione diretta dei servizi e di erogazione di prestazioni, e sempre più un soggetto che in qualche modo andrà a costruire e rafforzare reti sul territorio stimolando direttamente la partecipazione dei cittadino. Quindi la risposta alla tua domanda è sicuramente si. La tendenza è verso un rafforzamento del ruolo dell'amministrazione .. del ruolo favorente dell'amministrazione. (D.M. Responsabile Ufficio Cittadinanza Attiva)

Nello stesso tempo quello di immaginare i quartieri in una prospettiva meno legata a delle competenze di gestione dei servizi e più legata a un ruolo di luogo della partecipazione, sia essa come luogo di partecipazione vista come contributo al processo decisionale, sia come luogo della partecipazione secondo il principio della sussidiarietà e quindi di un intervento dell'associazionismo o anche dei singoli individui, nella cura del territorio e della comunità. (A. Capo Area Affari Istituzionali)

Abbiamo in precedenza fatto riferimento alle diversi «fasi del decentramento», la prima negli anni 60 con un visione che pare avvicinarsi a quella qui appena descritta, per lo meno nelle intenzioni, e nel mezzo una fase che parte nella metà degli anni '80 con un ruolo più gestionale dei quartieri:

Quindi i quartieri perdono quelle funzioni gestionali che li ha visti protagonisti a partire dal 1985 con un completamento che avviene nel 2008, per riacquistare un ruolo, io lo posso dire perché c'ero, più legato alla conoscenza del territorio, all'analisi dei bisogni, alla partecipazione...In questa visione non vedo un particolare problema negli ambiti territoriali, diciamo che abbiamo scelto l'entità dei 60.000 più come un elemento di riferimento, perché all'interno dei quartieri ciò che avrà importanza sono i luoghi di prossimità e quindi tutte le zone che costituiscono il quartiere. Quindi è più la rappresentanza istituzionale che va verso quell'ambito territoriale, ma ciò a cui dovremo prestare attenzione saranno i luoghi di prossimità, come del resto già oggi si fa quando si interviene nell'ambito dei progetti di rigenerazione urbana piuttosto che di altre situazioni (A., Capo Area Affari Istituzionali)

Lo strumento dell'avviso pubblico e della co-progettazione è stato in vigore fino al Luglio del 2014, in quanto avviene poi « il felice incontro con l'interesse della Fondazione del Monte, in particolare del presidente Cammelli», da cui «la messa in sinergia» dell'esperienza fin lì condotta sul tema della cittadinanza attiva, con l'avvio del «lavoro per la de finizione del Regolamento per l'amministrazione condivisa, in attuazione quindi dell'articolo 118 della Costituzione». (A., Capo Area Affari Istituzionali).

3.2. Il progetto la «Città come beni comuni», le sperimentazioni e l'approccio di governance collaborativa emergente.

Nel corso del 2013 è stato realizzato il progetto «La città come beni comuni» che ha consentito di sperimentare in tre diversi quartieri di Bologna dei percorsi di progettazione, ma anche di attivazione di gruppi di cittadini, per la realizzazione di diverse tipologie di intervento civico.

proponente e responsabile del progetto «La città come bene comune», dalla «Cabina di regia» dell'Amministrazione Comunale88 _{con il ruolo di coadiuvare i Presidenti di Quartiere} nell’impostazione operativa dei singoli laboratori territoriali, ed anche la cura del coordinamento metodologico dei laboratori, quindi di coordinamento dei tre gruppi di lavoro, previsti dal progetto. I Presidenti di Quartiere hanno avuto il compito di supervisione del laboratorio territoriale e l'Uf ficio Cittadinanza attiva del Settore Affari Istituzionali e Quartieri il ruolo anche di referenti sul piano operativo e a livello territoriale e, una volta terminate le prime fasi di coinvolgimento e co-progettazione con i cittadini, i quartieri, avvalendosi anche della professionalità degli operatori di «cittadinanza attiva», hanno inoltre avuto il compito di sostenere nel tempo i gruppi nati tramite il precorso attraverso incontri volti al consolidamento, ampliamento e facilitazione del gruppo stesso. Il Centro studi e comunicazione «Centro Antartide» ha avuto il ruolo di facilitazione e comunicazione per il tre Laboratori.

Quello che qui ora presenteremo è ciò che emerge come un modello, ideale e pratico, della governance collaborativa. Le dimensioni chiave che lo de finiscono sono: spazi pubblici, beni comuni, comunità, collaborazione.

Nel documento di progetto, che ci ha fornito l'amministrazione comunale, viene de finito in questi termini la finalità del progetto:

Gli spazi urbani (aree verdi, piazze, portici, ecc.) vengono sempre più percepiti dai cittadini come sporchi, degradati, insicuri e partendo dal presupposto che siano spazi «pubblici», ossia di proprietà della pubblica amministrazione, si ritiene sia questa che debba farsi carico della loro cura. L'amministrazione d'altro canto sente la sua inadeguatezza nell'affrontare con le sempre più scarse risorse di cui dispone la crescita e l'aumento della complessità dei problemi che investono quegli spazi. In questo contesto sta però lentamente maturando una nuova visione degli spazi urbani che li considera come beni comuni, ossia di tutti, spingendo cittadini e amministrazione a mettere in discussione una serie di presupposti e comportamenti, a riposizionarsi e relazionarsi reciprocamente con nuove modalità. I cittadini sono chiamati a responsabilizzarsi e a sentirsi protagonisti della qualità ambientale e sociale degli spazi che vivono, l' amministrazione ad attrezzarsi per attivare, sostenere e valorizzare appieno l'apporto dei cittadini senza tuttavia cedere a facili derive de-responsabilizzanti. Si tratta quindi di sviluppare per la cura di «spazi comuni» modalità di «amministrazione condivisa», per fare questo è necessario, oltre all'innovazione del Diritto o almeno di regole e procedure, lo sviluppo di buone pratiche di gestione condivisa che insegnino sul campo ai cittadini e a un'amministrazione incarnata in persone, a trovare pro ficue modalità di cooperazione.

In particolare va qui evidenziato un passaggio da una tematizzazione degli spazi pubblici come spazi di «proprietà della pubblica amministrazione» a beni comuni perché di tutti.

88 La cabina di regia ha visto un mix di figure con diverse competenze: sociale, urbanistica, amministrativa da parte del Comune, assieme ai referenti di Labsus per la parte giuridica in vista della stesura del Regolamento.

Nel documento si de finisce poi l'approccio di intervento come un «approccio orientato allo sviluppo di comunità», dove per comunità si intende «sia una dimensione sociale micro, che abbia un riferimento territoriale (quartiere, vicinato, condominio, ecc.) o meno (associazione, gruppo), sia una qualità delle relazioni89 _{in cui sono presenti o si sviluppano sentimenti di}

fiducia e reciprocità», quindi « un’idea di comunità come realtà differenziata al proprio interno e costituita da reti relazionali aperte e inclusive, una comunità che pur sviluppando appartenenza a un territorio non costruisca la propria identità su una posizione di localismo difensivo ma anzi senta il bisogno dell'apporto e della collaborazione di altri per migliorarne la qualità di vita.» Vengono altresì de finite come «comunità competenti» che « acquisiscono capacità e potere per cambiare le condizioni nelle quali vivono nella direzione che loro stessi decidono».

Dal punto di vista della partecipazione essa assume, nella visione del progetto, una funzione tesa a «promuovere relazioni e legami sociali, educare alla cittadinanza responsabile e sostenere la qualità della convivenza sociale», e si traduce in una modalità di «collaborazione attiva» che implica una «corresponsabilizzazione degli attori in gioco e comporta per l'amministrazione un impegno per il trasferimento e lo sviluppo di poteri e capacità decisionali ed attuative a singoli cittadini e/o gruppi.»

I tre Laboratori territoriali vengo de finiti «sperimentazioni e start up di progetti di azione locale a lungo termine, che costruiscano condivisione e alleanza tra cittadini, singoli o associati e tra questi e l'amministrazione comunale attraverso relazioni «faccia a faccia» in grado di sviluppare fiducia, reciprocità e affettività. In tento ultimo è quello di creare «coalizioni locali», intese come «comunità», in grado di generare appartenenza», poiché «Prendersi cura insieme di uno spazio inteso come bene comune può essere considerato al contempo sia un fine che mezzo per promuovere relazioni signi ficative e quindi sviluppo del capitale sociale di una comunità».

L'approccio qui descritto è in sinergia ed in continuità con quanto racconta la referente per il Centro Antartide, la quale spiega che la loro attenzione sul tema «civico» nasce in modo particolare con il Progetto Città Civile:

riuniva associazioni e soprattutto scuole in un percorso culturale che mirava ambiziosamente a far ripartire il senso civico e il capitale sociale a Bologna e quindi c'erano una serie di attività nelle scuole, che però non erano laboratori chiusi lì, le scuole venivano chiamate a fare eventi rivolti alla città, per invitare tutti i cittadini a riprendere le basi del rispetto per le persone e del rispetto per i luoghi e in questo contesto mi hanno chiesto di seguire, per altro molto volentieri, venendo anche dal volontariato negli anni della gioventù, il premio che si chiama Bologna Città Civile e Bella che raccoglieva e premiava le esperienze di cittadini che distinguevano per la cura delle relazioni e dei beni comuni, questo in senso molto lato (S. Centro Antartide).

Il tema del senso civico «pian piano si è orientato sempre di più verso la cura dei luoghi e abbiamo via via stretto il taglio più sulle esperienze di presa in carico dei beni comuni e di cittadinanza attiva e questo ci ha permesso anche più o meno consapevolmente di mantenere