LA LEGGE N 124 DEL 2007 SOTTO LE LENTI DELLA COSTITUZIONE E DELLA DINAMICA POLITICO ISTITUZIONALE
3. Il controllo parlamentare.
Mantenendosi nuovamente fedeli alla sequenza tematica adottata dal legislatore del 2007, appare opportuno ricostruire ora le principali problematiche di natura costituzionale e
276 Cfr. art. 17, comma 7, l. n. 124 del 2007.
277 Cfr. art. 18, comma 4, l. n. 124 del 2007.
278 Cfr. R. Cauteruccio, Considerazioni in tema di scriminanti delle condotte previste dalla legge come reato nel nuovo ambito di applicazione della recente
legge 3 Agosto 2007, n. 124, in Rivista penale 01/2008, pag. 100.
279 Il ricorso al contributo dell'esterno, ad esempio, deve risultare indispensabile e deve essere stato preventivamente autorizzato a norma dell'articolo 18: l'autorizzazione, però, può essere rilasciata solo se ricorrono "particolari condizioni di fatto" ed "eccezionali necessità". E’ assolutamente palese il rischio collegato a disposizioni tanto generiche, vale a dire quello di interpretazioni differenziate e comunque giustificabili. Cfr. G. Amato G., Disciplina strutturale e
politico istituzionale relative al controllo parlamentare svolto dal Copasir, riconosciuto Potere dello Stato dalla Corte sin dal 2003 nella sua veste originaria di Copaco280.
Come già ricordato, l’obiettivo perseguito del Parlamento nell'edificazione del nuovo sistema è stato chiaro sin da subito: rafforzare il correttivo parlamentare per far fronte al rilevantissimo incremento delle competenze del Presidente del Consiglio in tema di sicurezza nazionale oltre che in materia di tutela, apposizione e conferma del segreto di Stato. L'intento è stato, dunque, quello di mantenere sostanzialmente immutato l'equilibrio tra Poteri che connota la forma di governo tendenzialmente parlamentare italiana.
Qualcosa, tuttavia, non ha funzionato e la sfera di competenza del Copasir, chiamato a vigilare sull’attività governativa al fine di evitare abusi o sviamenti di potere, è risultata in realtà ampiamente ridimensionata rispetto alle finalità emerse ed enunciate nel corso dei lavori parlamentari.
Prima di entrare nel merito, occorre sin da ora sottolineare come rispetto al precedente quadro normativo disegnato dalla legge n. 801 del 1977 il comitato parlamentare abbia, comunque, acquisito una maggiore influenza nel sistema della salus rei publicae non essendo più riconducibile alla sola legge ordinaria le sua sfera di attribuzioni: mentre, infatti, il Copaco era tenuto ad esercitare “un mero controllo sull'applicazione dei principi stabiliti nella legge di riferimento”281, oggi il Copasir, ex art. 30 l. n. 124 del 2007, deve verificare che l'attività del
sistema di informazione si svolga nel rispetto della Costituzione e delle leggi.
Nonostante tale innegabile evoluzione tuttavia, come anticipato, il risultato di armonizzare il controllo parlamentare con il potere del capo del Governo in materia di salus rei
publicae non è stato conseguito. Né, infatti, per citare taluni esempi, l’incremento della
rappresentanza parlamentare in seno al Comitato282, né l’imposizione dell’obbligo del segreto ai
suoi membri né, infine, l’attribuzione della presidenza dell’organismo all’opposizione parlamentare283, segno per eccellenza della natura di contropotere dell'organismo de quo, hanno
determinato quale effetto quello di riportare il controllo democratico al centro del sistema della
salus rei publicae. Al massimo, tali modifiche legislative, hanno reso più significativo detto
280 Cfr. Corte costituzionale, ordinanza 3 – 11 Giugno 2003, n. 209.
281 Cfr. G. Campanelli, Il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica nella legge 3 agosto 2007, n. 124, in Quaderni costituzionali n. 2, 2008, pagg. 316.
282 Ai sensi dell’art. 30, l. n. 124 del 2007, il comitato parlamentare per la sicurezza risulta formato da cinque deputati e da cinque senatori nominati “entro venti giorni dall’inizio di ogni legislatura dai Presidenti dei due rami del Parlamento in proporzione al numero dei componenti dei gruppi parlamentari, garantendo comunque la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni e tenendo conto della specificità del Comitato“. In precedenza, invece, il Copaco era composto da 8 persone.
283 Cfr. art. 30, comma 3, l. n. 124 del 2007. In precedenza, invece, con il Copaco, istituito dalla l. n. 801 del 1977, ciò non accedeva: la sua composizione, basata su una logica proporzionale, vedeva uno strapotere della maggioranza parlamentare del momento e, dunque, l’impossibilità, nei fatti, di qualunque “segnalazione” al Parlamento. La parzialità era dunque il vero limite del Copaco, organo in apparenza dotato di funzioni significative, quali ad esempio il potere di riferire alle Camere in caso di ritenuta infondata opposizione del segreto da parte del Presidente del Consiglio (art. 11, comma 5, l. n. 801 del 1977). Sul punto cfr. anche P. Rivello, I poteri del Comitato parlamentare, in Gnosis, n. 2/2010, www.gnosis.aisi.gov.it.
Comitato rafforzando, soprattutto, la sua natura bipartisan nonché la sua estraneità da qualunque ambito di decisione inerente l’indirizzo politico: la creazione di un sistema della
salus rei publicae equilibrato, tuttavia, fondato anche su un controllo parlamentare efficace, non
si è avuta.
Allo stesso modo l’aver imposto un obbligo di motivazione in capo al Presidente del Consiglio in sede di conferma dell’opposizione del segreto non ha determinato un incremento delle capacità di controllo del Copasir, essendo, comunque, destinato ogni potere “sanzionatorio” di quest’ultimo organo, come anticipato, ad esaurirsi in un mera segnalazione al Parlamento284.
In verità l’unico settore dove il potere parlamentare pare essersi realmente rafforzato rispetto alla situazione del Copaco del 1977 è quello propriamente amministrativo: la legge n. 124 del 2007 ha previsto, infatti, nei rapporti con la P. A. o con l’autorità giudiziaria, o rispetto al profilo degli obblighi di comunicazione285, un’intensificazione dei poteri di vigilanza e di
intervento del Copasir286.
Nemmeno le modifiche più recenti apportate dalla l. 7 Agosto 2012, n. 133, hanno, viceversa, provocato un consolidamento della sfera di attribuzioni del Copasir in rapporto a quella governativa. Il problema centrale del controllo parlamentare, attiene, infatti, proprio al rapporto con il potere del capo del Governo, e consiste nella sua, non ancora superata, collocazione “successiva”.
Ed invero, la riforma del 2012, come affermato nella prima parte del presente studio, ha avuto quale obiettivo principale proprio l’ampliamento del potere di controllo del Comitato parlamentare sulle decisioni governative e la semplificazione delle procedure per l’esercizio effettivo di tale competenza.
Partendo da quest’ultima innovazione, occorre ricordare come la più penetrante azione del Copasir287 sia quella di acquisizione documentale e probatoria: nel caso, infatti, in cui
soggetti appartenenti al sistema ed alla P.A. si oppongano a detta sua facoltà per ragioni connesse alla sicurezza della Repubblica, a rapporti con Stati esteri, allo svolgimento di
284 In base all’art. 40 quinto comma della l. n. 124 del 2007 il Presidente del Consiglio è infatti tenuto a dare comunicazione al comitato parlamentare per la sicurezza di ogni caso di conferma dell’opposizione del segreto di Stato “indicandone le ragioni essenziali“. In tal caso il Comitato, qualora ritenga infondate dette ragioni “ ne riferisce a ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni“.
285 Tra le numerose comunicazioni da trasmettersi al Copasir sia sufficiente ricordare: la relazione semestrale sullo stato dei Servizi del Presidente del Consiglio; i regolamenti, le direttive del Presidente del Consiglio che riguardino ambiti di competenza del Comitato nonché i decreti e i regolamenti concernenti lo stato e l’organizzazione del contingente speciale ex art. 21; i regolamenti inerenti al sistema dei Ministri dell’interno, della difesa e degli affari esteri; le informazioni relative alle operazioni realizzate da Aise e Aisi in cui siano state poste in essere condotte autorizzate previste dalla legge come reato; le informative sull’andamento della gestione finanziaria. Cfr. art. 33, l. 3 Agosto 2007, n. 124 per l’elencazione completa.
286 Ad esempio, basti ricordare il potere del Copasir di ottenere dall’autorità giudiziaria copie di atti e documenti relativi a procedimenti in corso o ad indagini e inchieste parlamentari, anche in deroga al divieto di cui all’art. 329 c.p.p. o di ricevere da appartenenti al sistema e dalla P. A. informazioni, copie di atti e documenti. Cfr. art. 31, commi 5, 7, l. n. 124 del 2007.
operazioni in corso o all’incolumità di fonti, collaboratori ed appartenenti al sistema, si prevede che il Comitato possa rivolgersi al Presidente del Consiglio che, entro 30 giorni valuterà se l’esigenza di riservatezza opposta sussista effettivamente288. Naturalmente l’esigenza de qua
non può essere opposta per fatti per i quali non sia opponibile il segreto di Stato.
Quale corollario di tale competenza del Copasir, il legislatore del 2007 aveva, inoltre, stabilito che “in nessun caso l’esigenza di riservatezza di cui al comma 8 o il segreto di Stato potessero essere opposti al Comitato che, con voto unanime, avesse disposto indagini sulla rispondenza dei comportamenti di appartenenti ai servizi di informazione per la sicurezza a compiti istituzionali previsti dalla presente legge”.
L’unicità di tale previsione nel quadro della riforma del sistema della salus rei publicae era evidente, trattandosi dell’unico caso in cui l’efficacia del controllo parlamentare, pur successivo, non era stata subordinata a “pseudo autorizzazioni” governative.
Orbene, il legislatore del 2012 ha ritenuto di sostituire l’originario criterio dell’unanimità con quello della maggioranza rafforzata dei due terzi289: se da un lato tale
modifica consente certamente di effettuare più agevolmente il richiesto controllo sulle condotte del personale dei Servizi, dall’altro non solo non appare decisiva per considerare raggiunto l’obiettivo del rafforzamento delle prerogative del Copasir ma rischia di alterare la natura orientativamente “imparziale” del Comitato stesso. Non solo: siffatta modifica non ha comunque alterato la natura esclusivamente politica del sindacato del Copasir, il quale esaurisce la sua influenza nel far valere innanzi al corpo elettorale la responsabilità politica del Presidente del Consiglio290, come accade in caso di conferma dell’opposizione del segreto.
In secondo luogo, nell’ambito degli articoli dedicati alla tutela procedimentale del segreto ed al divieto di riferire fatti segretati291, è stato previsto che “il Presidente del Consiglio
dei Ministri, su richiesta del Presidente del comitato parlamentare, esponga, in una seduta segreta appositamente convocata, il quadro informativo idoneo a consentire l'esame nel merito della conferma dell'opposizione del segreto di Stato”. Come anticipato, nell’ambito dei lavori parlamentari quella indicata è stata la disposizione cui, per eccellenza, è stato assegnato il compito di ristabilire un equilibrio tra le competenza del Copasir e quelle del Presidente del Consiglio. Le premesse per un simile cambiamento di indirizzo, tuttavia, sembrano mancare:
288 Qualora il Copasir ritenga infondata la decisione del Presidente o non ottenga alcuna comunicazione, potrà riferirne a ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni. Cfr. comma 10, art. 31, l. 3 Agosto 2007, n. 124.
289 Cfr. art. 6, l. n. 133 del 212.
290 Ciò che accade anche con la conferma del segreto. Ex art. 40, ultimo comma, l. n. 124 del 2007, in ogni caso di conferma dell’opposizione del segreto, il Presidente del Consiglio è tenuto, infatti, a darne comunicazione motivata al Copasir, il quale potrà successivamente riferire a ciascuna Camera per le conseguenti valutazioni nel caso ritenga infondata l’opposizione stessa.
non solo, infatti, risulta ambiguo il carattere vincolante del verbo “esporre”292, con evidenti
ripercussioni sui reali obblighi del Presidente del Consiglio e sulla reale possibilità del Comitato di conoscere il merito dell’atto di conferma, ma, comunque, si parla sempre di una fase successiva all’avvenuta apposizione o opposizione ed alla conseguente conferma del segreto. Il Parlamento, in pratica, è nuovamente in (consapevole) ritardo. Allo stesso modo difficilmente interpretabile293 è il contenuto del c.d. “quadro informativo” citato, posto che l’unica
caratteristica richiesta è quella di consentire l’esame nel merito del provvedimento presidenziale. Inoltre, occorre aggiungere: se anche tale terminologia equivalesse alla conoscenza della completa verità, che senso avrebbe a conferma avvenuta? Il Copasir, comunque, non potrebbe che limitarsi ad una mera censura politica successiva, e dunque tardiva, dell’operato del Presidente del Consiglio.
Con la riforma del 2012, dunque, non è stato superato il limite più evidente del controllo parlamentare.
Tornando all’impianto originario, ma, comunque, tuttora vigente della legge n. 124 del 2007, ben possono ricondursi all’idea di un controllo parlamentare depotenziato le seguenti considerazioni: innanzitutto, il potere di audizione del comitato di controllo non è vincolante per il Presidente del Consiglio, il quale potrà, naturalmente, opporvisi, con l’unica eventuale conseguenza della sanzione politica inferta dal corpo elettorale a causa della pubblicità riconosciuta al suo diniego294; in secondo luogo, la possibilità per il Comitato di sentire i
dipendenti dei Servizi o persone estranee al sistema è subordinata alla ricorrenza di casi eccezionali ed alla non opposizione del Presidente del Consiglio295; in terzo luogo, il parere da
esprimersi obbligatoriamente da parte dell’organo de quo sugli schemi di regolamento296 di cui
alla legge in esame non è vincolante per il Consiglio dei Ministri; in quarto luogo, il diritto del Copasir di effettuare accessi negli uffici di pertinenza dei Servizi non solo è sottoposto alla preventiva comunicazione al capo del Governo ma detti sopralluoghi possono da quest’ultimo essere differiti per un non meglio precisato pericolo di interferenza nelle operazioni in corso297. 292 Il concetto di “esposizione” è il frutto di un compromesso in sede di lavori parlamentari tra chi riteneva che il Presidente del Consiglio dovesse “scoprire le carte” il meno possibile e chi, dall’altro lato, insisteva perché l’obbligo suddetto fosse addirittura assistito da sanzione. Richiamato il dovere di leale collaborazione tra Poteri dello Stato, la forma prescelta era quella della “sobria” esposizione senza l’aggiunta di eventuali perifrasi che lo potessero rendere maggiormente vincolante (oltre che di eventuali misure sanzionatorie). Cfr. On. Massimo D’Alema, 684, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni Parlamentari, XVI Legislatura, 17 Luglio 2012, Camera dei Deputati, Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni (1)...29;
293 Anche rispetto al quadro informativo, la strada prescelta è stata quella del compromesso tra la totale rivelazione del segreto e l’oscurità più completa Cfr. On. Massimo D’Alema, 684, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni Parlamentari, XVI Legislatura, 17 Luglio 2012, Camera dei Deputati, Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni (1)...29;
294 Cfr. art. 31, comma 1, l. n. 124 del 2007.
295 Cfr. art. 31, comma 2, l. n. 124 del 2007.
296 Ivi compresi i regolamenti concernenti lo stato e l’organizzazione del contingente speciale di cui all’art. 21.
Molti sono, dunque, i limiti posti, incomprensibilmente, dal legislatore alla sua stessa azione: solo in via successiva, quindi, rispetto al segreto confermato298 o, come visto, alle
operazioni autorizzate, potrà configurarsi un controllo parlamentare volto a far valere la responsabilità politica del Presidente del Consiglio299.
In conclusione, la debolezza del correttivo parlamentare risulta dovuta non solo al suo contenuto meramente politico ma anche, come esaminato, alla sua collocazione: il rischio che tale paralisi parziale, rimasta sostanzialmente immutata anche dopo la riforma del 2012, incida negativamente sul carattere democratico delle istituzioni repubblicane generando abusi, dunque, sussiste realmente.