LA LEGGE N 124 DEL 2007 SOTTO LE LENTI DELLA COSTITUZIONE E DELLA DINAMICA POLITICO ISTITUZIONALE
4. Il nuovo segreto.
4.3. Un segreto vago Appurato cosa si intenda realmente con il concetto di “esistenza”
o “sopravvivenza” dello Stato e risolta, pertanto, la prima delle problematiche attinenti il segreto, vale a dire la consapevolezza del suo oggetto, è giunto il momento di evidenziare il maggiore problema della disciplina contenuta nella riforma del 2007 relativa all’istituto in esame, ovvero l’indeterminatezza delle sue fattispecie astratte.
315 Ivi.
316 Cfr. M. E. Bucalo, Segreto di Stato, Corte costituzionale e democrazia., cit., pag. 238.
317 Cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 86/1977.
Come affermato in premessa, il segreto di Stato, pur trovando la propria legittimazione nella situazione occultata319 come gli altri segreti previsti nell’ordinamento, risulta l’unico a
porre problemi di “interferenza”320 con diversi principi costituzionali: l’applicazione del segreto,
quindi, produce inevitabili conseguenze in ambito costituzionale, privilegiando alcuni interessi a discapito di altri. La scelta di applicare o meno il segreto e, pertanto, di dare prevalenza all’uno o all’altro valore compete, infine, al Presidente del Consiglio dei Ministri, il vero dominus della
salus rei publicae.
Orbene, l’elemento chiave ed allo stesso tempo il punto in cui l’intera costruzione rischia di crollare se non rispettato è rappresentato dal fatto che questa scelta, in virtù del principio di legalità, non può essere slegata da tipologie normative predefinite. Il mantenimento da parte del legislatore del 2007 di un approccio del tutto generale e, talvolta, generico nella determinazione delle finalità per le quali il segreto risulta o meno apponibile costituisce, viceversa, un limite per la razionalità complessiva della disciplina in esame, ovvero rende concreta la possibilità che all’istituto in discorso si ricorra anche al di fuori di ogni requisito d’urgenza. Non solo: tale assetto pregiudica il bilanciamento tra interessi costituzionali contrastanti realizzato sulla carta dal legislatore, poiché rende possibile un’applicazione incongrua e non proporzionale del segreto, rischiando, peraltro, di danneggiare anche il contenuto essenziale di taluni principi costituzionali321.
Nonostante il superamento dell’originario e fumoso criterio dell’interesse politico322,
l’oggetto del segreto di Stato323 si caratterizza, dunque, per un’elasticità324 talmente ampia da
non escludere che, in definitiva, l’atto di apposizione o conferma del segreto sia, principalmente, il frutto di una discrezionalità del capo dell’Esecutivo.
319 Ivi.
320 Cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 86/1977.
321 Un problema ad hoc è rappresentato, poi, dal fatto di non comprendere se il segreto militare di cui R.D. 11 luglio 1941, n. 1161 sia stato assorbito nel concetto di difesa militare di cui all’art. 39 della legge in esame o sopravviva nel suddetto testo normativo. Cfr. M. Nunziata, Il “Segreto militare” e la sua
speciale tutela penale dopo la legge 3 Agosto 2007, n. 124, in Rivista penale, 02/2008, pagg. 111 - 112.
322 Cfr. anche Bonzano C., Nuovi confini processuali nella tutela penale del segreto di Stato, in Rivista italiana di diritto processuale penale, n. 1 – 2000, pag. 330.
323 Il cuore della disciplina sul segreto di Stato è l’art. 39: tale previsione individua non solo l’oggetto ed i limiti del segreto ma, innovando rispetto alla legislazione precedente, indica le finalità poste a loro fondamento. In altre parole “atti, documenti, notizie, attività e ogni altra cosa” non sono meritevoli della tutela garantita dal segreto di Stato in quanto tali ma nella misura in cui “la loro diffusione sia idonea a recare danno all’integrità della Repubblica, anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle Istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, all’indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello Stato”. Allo stesso modo, tali notizie, documenti o cose non sono meritevoli delle tutela suindicata quando siano relativi a “fatti di terrorismo o eversivi dell’ordine costituzionale” o costituenti specifici delitti previsti nel codice penale.
324 Rispetto all’art. 12 della l. 801/1977, l’art. 39 della l. 127/2007 non è, comunque, particolarmente innovativo: viene, infatti, introdotto solamente il concetto di “integrità della Repubblica” al posto di quello di “Stato democratico” ed abrogato il riferimento al “libero esercizio delle funzioni degli organi costituzionali”. Le vere innovazioni riguardano invece la titolarità del potere di segregazione, la natura dell’atto di apposizione ed i limiti temporali del segreto.
E’ indubbio che rispetto al passato le ipotesi di ricorso al segreto di Stato siano state maggiormente definite ma il legislatore non è riuscito a rendere “prevedibile” l’applicazione dell’istituto in esame: ad esempio, il superamento del “libero esercizio delle funzioni costituzionali”, ovvero una specie di “super - segreto”325 che garantiva, durante la vigenza della
legge del 1977, un potere sostanzialmente illimitato al capo del Governo326, non è stato
sostituito da previsioni in grado di arginare il potere presidenziale a monte della scelta di apposizione o conferma del segreto.
La genericità impiegata327 dal legislatore del 2007, pur adottata per rendere la tutela
della salus rei publicae più ampia e flessibile, avrebbe dovuto, dunque, essere più contenuta328:
in particolare, la fonte regolamentare richiamata in innumerevoli punti della legge n. 124 del 2007 avrebbe potuto essere impiegata per specificare il contenuto della disciplina legislativa, ma l’occasione è stata persa329. Anzi, la fonte secondaria, in taluni casi, ha reso ancor più vaga
l’applicazione del segreto: un caso esemplare è rappresentato dal concetto di “gravità” della lesione adottato dall’art. 3 del DPCM 8 Aprile 2008 che richiama una previsione dello stesso tenore contenuta nella legge n. 124 del 2007 senza, tuttavia, precisarla in alcun modo330. Il
regolamento del 2008, dunque, non ha contribuito a specificare la disciplina sul segreto, ma al più ha provato a consolidarla: oltre ad elencare nuovamente gli interessi tutelabili, tale atto ha, infatti, esclusivamente precisato come il danno possa desumersi da tutte le conseguenze, dirette ed indirette, della diffusione indebita della notizia e, come, in ogni caso sia richiesta l’attualità del pericolo per lo Stato, negando implicitamente ogni fondamento all’applicazione retroattiva del segreto.
325 Cfr. P. Veronesi, La “villa dei misteri”: uso e abuso del segreto di Stato, in Studium Iuris, n. 5, 2005, pag. 571.
326 A tal proposito afferma Pisa che “per non elevare al rango di segreti di Stato notizie che avrebbero potuto essere tutelate attraverso l’applicazione delle norme comuni sul segreto di ufficio, si era sostenuto che erano da considerarsi meritevoli della protezione rafforzata le sole attività degli organi costituzionali finalizzate, quanto meno, alla tutela della sicurezza dello Stato, attraverso un richiamo ai criteri guida fissati dalla Corte costituzionale”. Cfr. P. Pisa, Riforma
2007 e Regolamento 2008. Segreto di Stato in evoluzione, in Gnosis, n. 2/2008, www.gnosis.aisi.gov.it.
327 Pur comunque (a dire il vero) inferiore a quella del legislatore del 1977.
328 Da registrare, rispetto alla l. n. 801 del 1977, non solo l’abbandono del richiamo al “libero esercizio delle funzioni di organi costituzionali” ma anche la sostituzione del concetto di “integrità della Repubblica” a quello di “integrità dello Stato democratico”: l’integrità della Repubblica, richiamata in più punti della legge n. 124 del 2007, conferma il valore della difesa interna dello Stato ai fini dell’opposizione del segreto. Cfr. G. Campanelli G., La nuova legge sul
segreto di Stato tra problemi di interpretazione, prime applicazioni e riscontri giurisprudenziali, cit., pag. 324.
329 Il DPCM 8 Aprile 2008, ovvero il primo dei regolamenti attuativi della l. 3 Agosto 2007, n. 124, recante i “criteri per l’individuazione delle notizie, delle informazioni, dei documenti, degli atti, delle attività, delle cose e dei luoghi suscettibili di essere oggetto di segreto di Stato”, avrebbe potuto specificare l’oggetto del segreto, anziché, come accaduto, limitarsi ad una superficiale esplicazione del medesimo concetto. Allo stesso modo il rinvio formulato dall’art. 5 del regolamento citato al suo allegato per una precisazione delle materie di riferimento del segreto, amplia a dismisura gli ambiti di operatività dello stesso e di conseguenza il potere di intervento del Governo. Secondo Pisa il regolamento del 2008 “si limita, invece, ad un embrionale tentativo di concretizzazione della indeterminata formula del danno grave: la gravità del danno si può evincere dalle conseguenze dirette ed indirette della diffusione delle notizie segrete, a condizione che derivi un pericolo attuale per lo Stato”. Cfr. Pisa P., Riforma 2007 e Regolamento 2008. Segreto di Stato in evoluzione, cit.
330 Tale comma richiama l’art. 39, comma 3, della legge in esame secondo cui la diffusione delle notizie segrete non deve avere solo una mera ed astratta idoneità lesiva ma anche essere in grado di incidere in maniera grave sulle sfere di interesse protette.
Sul piano testuale, peraltro, la stessa casistica introdotta dal legislatore del 2007 appare, talvolta, incomprensibile: assodata l’impossibilità di applicare il segreto di Stato su “luoghi”, possibilità prevista al massimo per le sole notizie ricollegate a questi spazi331, che significato
assume, ad esempio, la terminologia (pur più limpida di quella contenuta nella l. n. 801 del 1977332) “accordi internazionali”?333 La genericità della previsione è talmente ampia da
suscitare più di un dubbio di legittimità costituzionale.
Che natura attribuire agli “interessi economici” citati quale possibile oggetto del segreto da una fonte sub legislativa334, la quale pone ulteriori evidenti problemi di compatibilità
costituzionale335? Tale previsione, peraltro, contrasta con gli articoli 39 della l. n. 124 del 2007 e
3 dello stesso regolamento che la contiene, i quali escludono che tra i supremi interessi dello Stato vi possano essere anche quelli economici.
E soprattutto, che significato attribuire al concetto di “fatti eversivi dell’ordine costituzionale”? Come vedremo, sino ad oggi, né il legislatore né la Corte sono intervenuti nella puntuale disciplina della materia: il primo non ha mai individuato ipotesi specifiche di fatto eversivo, mantenendo, dunque, immutata la propria volontà di riconoscere a tale reato le caratteristiche di norma di chiusura del sistema sanzionatorio della sicurezza nazionale; la seconda si è limitata a precisare taluni connotati di fondo dei fatti eversivi dell’ordine costituzionale, statuendo ad esempio come “un singolo atto delittuoso, per quanto grave, non sia di per sé suscettibile di integrare un fatto eversivo dell'ordine costituzionale, se non sia idoneo a sovvertire, disarticolandolo, l'assetto complessivo delle istituzioni democratiche”336, senza,
tuttavia, mai affermare a quali condotte si debba fare riferimento. In questo frangente, dunque, se è vero che la Corte ha evidenziato talune caratteristiche dei fatti eversivi, anche al fine di evitare una loro illimitata estensione, ed implicitamente affermato l’inopponibilità in materia del segreto in quanto strumento diretto a proteggere quegli stessi valori che dette fattispecie
331 Il riferimento è all’infruttuosa opposizione del segreto di Stato disposta dal Presidente del Consiglio Silvio Berlusconi su villa La Certosa nell’anno 2005. Cfr. P. Veronesi, La “villa dei misteri”: uso e abuso del segreto di Stato, cit., pag. 570.
332 Nella legge del 1977 si parlava di “relazioni internazionali”, nozione potenzialmente comprensiva di ogni materia attinente alla politica estera.
333 Cfr. A. Pace, L’apposizione del segreto di Stato nei principi costituzionali e nella legge 124 del 2007, cit.; De Gennaro G., Cultura della sicurezza ed
attuazione della riforma, in Gnosis, n. 2/2011, www.gnosis.aisi.gov.it. Pace si chiede se vi rientrino anche accordi di cui il Parlamento sia all’oscuro ma
destinati a vincolare l’Italia. De Gennaro, invece, sottolinea come tali accordi, di cui ancora si conosce poco, pongano “delicati problemi giuridici, che coinvolgono vari aspetti, dalla gerarchia delle fonti fino alla qualificazione delle “intese” tra Servizi – la cui violazione porterebbe all’ostracismo informativo – come atti idonei a costituire un obbligo internazionale valido”.
334 Vale a dire l’allegato 1 del DPCM 8 Aprile 2008.
335 Considerata l’ampia discrezionalità di cui il capo del Governo gode, il massiccio rinvio alla fonte regolamentare da parte della l. n. 124 del 2007 rischia di ledere il principio di legalità, a maggior ragione se si affida allo stesso Presidente il potere di decidere le fattispecie astratte per cui il segreto può operare. Cfr. DPCM 8 Aprile 2008.
ledono337, non è però riuscita a chiarire l’esatta portata del contenuto di siffatte tipologie di
reato338.