Il massiccio ricorso alla fonte secondaria: abuso o necessità?

Uno degli aspetti più meritevoli di attenzione della l. 3 Agosto 2007, n. 124 è il fatto di aver frequentemente affidato a regolamenti governativi la disciplina di interi settori organizzativi del nuovo sistema della sicurezza nazionale381_.

Il legislatore del 2007, dunque, non ha pensato alla fonte secondaria come ad un mero momento di specificazione di quanto statuito in sede legislativa, ma ha, pur implicitamente, attribuito all’Esecutivo il compito di estendere la portata della riforma.

Ad esempio, il primo regolamento adottato con l’obiettivo di esplicitare i “criteri per l'individuazione delle notizie, delle informazioni, dei documenti, degli atti, delle attività, delle cose e dei luoghi suscettibili di essere oggetto di segreto di Stato”, elencando le materie di riferimento del segreto di Stato è stato in realtà consapevolmente diretto da parte del Governo, nel silenzio del Parlamento, ad allargare il campo d’azione dell’istituto in esame382_.

Come visto in precedenza il regolamento de quo non è riuscito a porre rimedio al carattere generico delle fattispecie relative al segreto contenute nella l. n. 124 del 2007: al di là dell’indeterminatezza anche di tale fonte, tuttavia, non è pensabile né tollerabile l’attribuzione al Presidente del Consiglio di una sorta di “delega in bianco” in tema di identificazione delle materie assoggettabili allo strumento del segreto. A maggior ragione per il fatto che solo la prova dell’assenza del requisito della “gravità del danno”383 _{potrebbe arginare l’altrimenti}

l’illimitata discrezionalità presidenziale in materia: come anticipato, però, questo stesso concetto si presenta assolutamente inconsistente e soggettivo.

Il risultato di tale operazione assume tratti paradossali: immaginare che il sistema della

salus rei publicae, bene supremo la cui tutela richiede persino il sacrificio del principio di

obbligatorietà dell’azione penale, sia edificato al di fuori delle garanzie del procedimento legislativo, prima fra tutti il criterio di pubblicità, appare in palese contrasto con i valori di fondo della carta costituzionale.

381 Afferma, infatti, Stelo: “in verità è nato il nuovo ordinamento, ma la riforma nel concreto vedrà il suo compimento nei regolamenti ed io ho solo cercato di individuarne i contenuti più significativi ai fini della pratica attuazione”. Cfr. V. Stelo, I nuovi servizi visti da un direttore del Sisde, in Gnosis, n. 4/2007, www.gnosis.aisi.gov.it.

382 Si parla dell’art. 5 del DPCM 8 Aprile 2008 il quale rinvia alle materie contenute nell’allegato 1 l’individuazione delle notizie suscettibili di essere oggetto di segreto di Stato, comprendendovi anche la tutela degli interessi economici.

L’aspetto, tuttavia, che ancor più preoccupa della tendenza sviluppatasi nell’acquiescenza delle Camere, vale a dire l’estensione delle maglie del sistema della sicurezza nazionale attraverso i regolamenti governativi, è il contenuto assolutamente ignoto della maggior parte di questa normativa. La decisione assunta dal Presidente del Consiglio in ordine a tale produzione è stata, infatti, quella di segretare le disposizioni ivi contemplate. Anche le previsioni contenute nei primissimi e più significativi regolamenti (fatta eccezione per il primo in assoluto384_{) entrati in vigore il 10 Settembre 2008}385 _{sono state occultate.}

Sostanzialmente, dunque, l’intera disciplina diretta, almeno in astratto, ad applicare e specificare quanto statuito in via generale dalla l. n. 124 del 2007 è stata sottratta all’ordinario regime di pubblicità degli atti giuridici386_{: pur accettando l’idea che la salus rei publicae}

richieda regole ad hoc per la sua tutela, una soluzione estrema quale quella adottata risulta palesemente in contrasto con il dettato costituzionale oltre che con il generale principio di certezza del diritto387_.

In effetti, posta la comprensibile segretazione di normative specifiche quali quelle relative alle identità di copertura degli appartenenti ai Servizi, e, ammesso (e non concesso) che dietro gli articolati titoli dei diversi DPCM vi sia effettivamente quanto in essi dichiarato, quale pericolosa incidenza sui beni giuridici tutelati dall’intervento legislativo de quo potrebbe avere,

384 Vale a dire il più volte citato regolamento adottato con DPCM 8 Aprile 2008, recante “Criteri per l'individuazione delle notizie, delle informazioni, dei documenti, degli atti, delle attività, delle cose e dei luoghi suscettibili di essere oggetto di segreto di Stato”.

385 Parliamo: 1) del “Regolamento che definisce l'ordinamento e l'organizzazione del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis) ed i compiti degli Uffici istituiti nel suo ambito, nonché le procedure per l'accertamento per il rilascio e la revoca del “n.o.s.”; 2) del “Regolamento che definisce l'organizzazione ed il funzionamento dell'Agenzia informazioni e sicurezza esterna” e delle relative modifiche; 3) del “Regolamento che definisce l'organizzazione ed il funzionamento dell'Agenzia informazioni e sicurezza interna”; 4) del “Regolamento sullo stato giuridico ed economico del personale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis), dell'Agenzia informazioni e sicurezza esterna (Aise) e dell'Agenzia informazioni e sicurezza interna (Aisi)” e delle relative modifiche; 5) del “Regolamento che disciplina le funzioni di contabilità finanziaria e patrimoniale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis) e dei Servizi di informazione per la sicurezza (Aise ed Aisi)”. Cfr. DPCM 01.08.2008; DPCM 22.07.2011, n. 3; DPCM 23.03.2011, nn. 1, 2.

386 Parliamo anche: a) del “Regolamento che definisce le procedure esecutive per lo svolgimento dell'attività ispettiva”; 2) del “Regolamento recante la disciplina generale relativa all'organizzazione ed al funzionamento degli archivi del Dis, dell'Aise e dell'Aisi, alle procedure di informatizzazione dei documenti e degli archivi cartacei, nonché alle modalità di conservazione e di accesso ed ai criteri per l'invio di documentazione all'Archivio centrale dello Stato”; 3) del “Regolamento che disciplina l'organizzazione ed il funzionamento della scuola di formazione ed addestramento del sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica istituita nell'ambito del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis)”; 4) del “Regolamento che disciplina le modalità ed i criteri per l'accesso del Dis, dell'Aise e dell'Aisi agli archivi informatici delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti che erogano, in regime di autorizzazione, concessione o convenzione, servizi di pubblica utilità”; 5) del “Regolamento che disciplina le modalità di rilascio e conservazione, nonché la durata della validità dei documenti di identificazione contenenti indicazioni di qualità personali diverse da quelle reali e dei documenti e certificati di copertura”; 6) del “Regolamento che disciplina le modalità di rilascio e conservazione, nonché la durata della validità dei documenti di identificazione contenenti indicazioni di qualità personali diverse da quelle reali e dei documenti e certificati di copertura”; 7) dell’adozione del “Regolamento che disciplina i rapporti di collaborazione tra l'Agenzia informazioni e sicurezza esterna ed il Reparto informazioni e sicurezza dello Stato maggiore della difesa”; 8) dell’adozione del “Regolamento che definisce misure straordinarie per razionalizzare ed ottimizzare l'organizzazione della spesa e dei costi di funzionamento del sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica”. Cfr. DPCM 12.06.2009, nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6; DPCM 30.07.2010;

387 Non sono stati segretati solamente i seguenti atti: il regolamento di “definizione delle procedure per la stipula di contratti di appalti di lavori e forniture di beni e servizi del Dis, dell'Aise e dell'Aisi ed individuazione dei lavori delle forniture e dei servizi che possono essere effettuati in economia o a trattativa privata” (adottato con DPCM 12 giugno 2009, n. 8/2009 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6 luglio 2009, n.154); il regolamento di “determinazione dell'ambito dei singoli livelli di segretezza, dei soggetti con potere di classifica, dei criteri d'individuazione delle materie oggetto di classifica nonché dei modi di accesso nei luoghi militari o definiti di interesse per la sicurezza della Repubblica (adottato con DPCM 12 giugno 2009, n. 7/2009 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6 luglio 2009, n.154); il regolamento di “istituzione di una Commissione per definire le procedure di accesso alla documentazione per la quale viene a decadere il segreto di Stato” (adottato con DPCM 23 settembre 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3 ottobre 2008, n. 232).

ad esempio, la diffusione della disciplina sul funzionamento generale del Dis e dei suoi uffici? Ancora: metterebbe forse a rischio la sopravvivenza dello Stato la conoscenza del protocollo d’intesa tra Aise e Ris?

In sintesi, dunque, le scelte operate dal Presidente del Consiglio, dominus del sistema della sicurezza nazionale, tacitamente consentite dal legislatore durante l’iter parlamentare e successivamente autorizzate mediante il filtro non vincolante del Copasir, sacrificando inutilmente il criterio di pubblicità che ispira l’ordinamento, rischiano di ledere i principi supremi della Carta, in primis quello di eguaglianza formale.

Certo, per molti aspetti, la prova di siffatte conclusioni, ovvero il ricorso esasperato alla segretazione degli atti e l’abuso della fonte regolamentare non risulta agevole, ma anche il solo dubbio che quanto temuto si sia verificato per la mera esigenza di prevenire generiche “insidie e possibili tentativi di infiltrazione”388 _{non si rivela in alcun modo accettabile. I principi di}

pubblicità e di trasparenza che connotano l’attività amministrativa non possono giustificare immotivate deroghe preventive.

In conclusione, la scelta operata dal legislatore del 2007 di non impedire l’espansione del sistema della sicurezza nazionale attraverso la fonte regolamentare ha probabilmente contraddetto quegli stessi principi supremi che il segreto di Stato mira a tutelare.