La cooperazione tra Libia, Egitto, Chad e Sudan come evidenziata da

al-cuni accordi

2.1. L’Autorità Congiunta per lo Studio e Sviluppo del NSAS (1992).

Gli accordi posti in essere progressivamente da Libia, Egitto, Sudan e Chad attestano un lento, ma costante processo di cooperazione, in continua evoluzione, tra i quattro Paesi. Questi accordi saranno illustrati, con il fine di mettere in luce l’importanza strategica della cooperazione tra gli Stati coinvolti nello sfruttamento degli acquiferi, inclusi quelli fossili. La cooperazione tra l’Egitto e la Libia iniziò già negli anni Settanta; essa si è cristallizzata nell’istituzione dell’Autorità Congiun-ta (JA) per lo studio e sviluppo del NSAS, il 29 giugno del 1991, formalizzata nel 1992. La JA fu creata su ini-ziativa congiunta di Egitto e Libia, in quanto maggiori utenti delle risorse immagazzinate nell’acquifero. Il Sudan ne entrò a far parte il 18 aprile 1996, e il Chad il 18 marzo 1999;4 l’utilizzo da parte di questi due Pa-esi, tuttavia, è, ancora oggi, limitato alle popolazioni native delle oasi.

L’accordo che riguarda la JA rappresenta il primo passo del processo di cooperazione tra le Parti.

Va sottolineato, tuttavia, che il solo strumento ri-guardante la JA è un regolamento interno dell’Auto-rità, che disciplina la struttura, le funzioni, i processi decisionali, e i fondi della Autorità stessa. È interes-sante evidenziare che tale regolamento non contenga disposizioni, sostanziali e procedurali, riguardanti la gestione dell’acquifero e dell’acqua in esso contenuta. Per quanto riguarda la struttura della JA, un Consi-glio di Amministrazione gestisce l’Autorità. Ogni Stato membro nomina tre membri al Consiglio (Art.5); tra i membri eletti dagli Stati, a rotazione, uno di questi diventa Presidente del Consiglio per un periodo di un anno (Art.6). Il Presidente rappresenta l’Autorità Congiunta nelle sue relazioni con terze Parti e davanti le Corti, può firmare contratti per conto dell’Autorità in conformità con le raccomandazioni del Consiglio (Art.11). Le riunioni si tengono ogni quattro mesi e 4  L’informazione risulta da Regional Strategy for the Utiliza-tion of the Nubian Sandstone Aquifer System, CEDARE, Heliopo-lis Bahry, Cairo, 2000, reperibile in FAO database online FAOLEX http://faolex.fao.org/.

ogni volta che uno Stato membro ne faccia richiesta (Art.7). Due terzi dei membri che provengono da ogni Stato membro formano il quorum alle riunioni del Consiglio. Tuttavia, se tale quorum non è raggiunto alla prima riunione, la seconda sarà valida se hanno partecipato tutti i membri (Art.8). Il Consiglio può invitare rappresentanti delle organizzazioni interna-zionali, dei Paesi donatori o delle istituzioni, per par-tecipare alle riunioni del Consiglio, come osservatori (Art.9). La JA ha un Direttore, un segretariato ammi-nistrativo e dei tecnici (amministrativi, legali ed altri). Le decisioni del Consiglio sono prese a maggioranza dei voti.

Tuttavia, una maggioranza di due terzi è richiesta per le risoluzioni che riguardano le seguenti questio-ni (Art.8):

1. approvazione del budget,

2. cooperazione con organizzazioni regionali e inter-nazionali e Stati donatori,

3. istituzione di nuovi uffici.

Il Consiglio gestisce la JA. Le sue funzioni riguarda-no la preparazione di progetti e di azioni politiche, redige un rapporto annuale sulle attività, approva il budget dell’Autorità, la sua struttura organizzativa, le questioni amministrative e le regole finanziarie. Il Direttore generale esecutivo, propone la struttura or-ganizzativa, supervisiona i dipartimenti tecnici, am-ministrativi e finanziari, e porta avanti studi tecnici relativi all’attività della JA (Art.13).

Le principali funzioni dell’Autorità sono (Art.3): a) la raccolta di dati e informazioni,

b) la preparazione ed esecuzione di studi relativi al NSAS,

c) lo sviluppo di programmi, progetti, ed una politica comune, riguardante l’utilizzazione dell’acqua sotter-ranea,

d) lo studio degli aspetti ambientali dello sviluppo delle acque sotterranee immagazzinate nell’acquife-ro, inclusi i controlli relativi alla desertificazione e alla produzione di energia,

e) promuove il consumo razionale delle acque sot-terranee del NSAS negli Stati membri.

Le risorse finanziarie della JA consistono in contri-buti annuali da parte degli Stati membri, e donazioni provenienti da istituzioni e organizzazioni internazio-nali, e da Stati donatori (Art.21). In particolare, l’Egit-to e la Libia contribuiscono con il 35% del budget, il Sudan con il 20%, e il Chad con il 10%. Un consistente volume dei contributi dei Stati membri (70%) è gesti-to dalla JA attraverso un congesti-to bancario a suo nome, mentre il bilancio è gestito direttamente dai contribu-ti degli Stacontribu-ti attraverso loro concontribu-ti separacontribu-ti (Mirghani 2012, p. 9). Il regolamento della JA non contiene di-sposizioni relative alla personalità giuridica della JA e

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alla soluzione delle controversie (Burchi, Spreij 2003, pp. 4 e sgg.). Consapevoli del bisogno di garantire una strategia regionale volta all’uso sostenibile del NSAS, e alla conoscenza della natura non rinnovabile delle risorse dell’acquifero, i quattro paesi si sono accor-dati ed hanno ottenuto un’assistenza tecnica dal CE-DARE, dal Fondo Internazionale per l’Agricoltura e lo Sviluppo (IFAD) e dalla Banca Islamica per lo Svi-luppo (IDB). Tale cooperazione fu attivata dal 1997 al 2002, realizzando un sistema congiunto di infor-mazioni conosciuto come NARIS; questo, consente la condivisione delle informazioni tra questi Stati rivie-raschi. Il NARIS comprende principalmente, i dati e le informazioni concernenti le caratteristiche tecniche dell’acqua contenuta nell’acquifero, i livelli storici ed attuali dell’acqua, la qualità, l’andamento temporale delle estrazioni, l’informazione litologica, e un data-base bibliografico.

In buona sostanza, il sistema ha permesso un facile scambio e flusso di informazioni tra i quattro paesi, grazie anche all’ausilio di mappe tematiche, che han-no previsto una base spaziale unificata, per lo scam-bio delle informazioni, con il fine di conseguire uno sviluppo ordinato di lungo periodo.5

Al tempo stesso, è stato condotto uno studio socio-e-conomico che ha permesso di sviluppare un impor-tante sistema di indicatori socio-economici (Abu-Zeid, Abdel-Meguid 2002, p. 10).

2.2. Gli accordi sul monitoraggio e lo scambio di in-formazioni e sul monitoraggio e la condivisione dei dati (2000).

Gli accordi del 2000 basati essenzialmente su norme procedurali, segnano un significativo avanzamento nel processo di cooperazione tra i quattro Stati. Gli ac-cordi scaturiscono dalla convinzione che un costante monitoraggio e aggiornamento di dati e informazio-ni riguardanti il NSAS, e la loro condivisione, sono al centro dell’uso sostenibile delle risorse sotterranee nell’acquifero. I due accordi furono mediati dal CE-DARE. Il primo, Agreement No.1 stabilisce Termini di Riferimento per il Monitoraggio e lo Scambio di Infor-mazioni del Nubian Sandstone Aquifer System (Tripoli, 5 October 2000). Il secondo, Agreement No.2 prevede Termini di Riferimento per il Monitoraggio e la Condivi-sione dei Dati (Tripoli, 5 October 2000).6 In particola-re, con il primo accordo, concernente il monitoraggio 5  Si evita l’uso del termine “sostenibile”, perché è in contrad-dizione con la natura non rinnovabile della risorsa, che può essere solo esaurita più o meno rapidamente, e più o meno ordinatamente.

6  V. Regional Strategy for the Utilization of the Nubian Sand-stone Aquifer System, CEDARE, Vol. IV, Appendice II, Cairo, 2001, reperibile online FAO Legal database FAOLEX http:// faolex.fao.org/.

e lo scambio di informazioni, i quattro paesi si sono accordati per condividere i dati raccolti, attraverso il Programma per lo Sviluppo di una Strategia Regionale per l’utilizzazione del NSAS, che era parte del NARIS. Con il secondo accordo, i Paesi hanno riconosciuto la necessità di un continuo monitoraggio dell’acquifero, e di condivisione dei risultati, con l’obiettivo di conse-guire lo sviluppo sostenibile e un’adeguata gestione dell’acquifero.

In particolare, il monitoraggio e la condivisione delle informazioni concerne:

1 le estrazioni annuali effettuate in ogni sito, con la specifica dell’ubicazione geografica e il numero di produzione di pozzi e sorgenti;

2. le misure rappresentative della conduttività elet-trica, prese una volta all’anno;

3. una completa analisi chimica, volta ad accertare ogni cambiamento significativo, nella qualità dell’ac-qua, in particolare con riguardo ai livelli di salinità;

4. le misure del livello dell’acqua, prese due vol-te all’anno, nelle location, specificavol-te nelle rilevanti mappe e tabelle.

In tale direzione, il CEDARE ha raccomandato un monitoraggio dei parametri e delle frequenze, con un’indicazione dei siti da monitorare, attraverso un network regionale delle stazioni di monitoraggio; tale network è diretto a valutare quanto più possibile, i due sub-acquiferi, il Nubian e il Post-Nubian. Il moni-toraggio si avvale dei siti esistenti e di nuovi, con l’au-silio di idonea attrezzatura, per monitorare il volume e la qualità dell’acqua nell’acquifero, al fine di racco-gliere e condividere i dati (Abu-Zeid, Abdel-Meguid 2002, p. 11, Burchi, Mechlem 2005, pp. 4-6).

2.3. La formulazione regionale di un programma di azione per la gestione integrata del NSAS (Medium Sized Project 2006)

Un altro importante passo nel processo di coope-razione tra i quattro Paesi è il Programma di azione regionale per la gestione integrata del NSAS, finan-ziato dal GEF,7 e implementato da UNDP, IAEA e UNE-SCO-IHP.

L’UNDP (United Nations Development Programme) ha la funzione di gestire i progetti attraverso i propri uffici in ogni paese del NSAS. L’IAEA (International 7  Il Global Environment Facility (GEF) è stato istituito nel 1991. Il suo mandato è di finanziare progetti, in un numero di aree am-bientali, incluse in particolare, le acque transfrontaliere, con un recente focus sulla protezione e l’utilizzazione delle acque sotter-ranee transfrontaliere, e degli ecosistemi che da esse dipendono, con focus in Africa. I rilevanti progetti finanziati dal GEF includo-no: Guarani Aquifer project, Iullemeden Aquifer project, Ground-water Management in Drought Prone Areas project (tale progetto concerne i Paesi del Southern African Development Community – SADC) and project for Developing Renewable Groundwater Re-sources in Arid Lands in the Eastern Desert of Egypt.

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Atomic Energy Agency) è l’agenzia esecutiva della par-te par-tecnica del progetto, grazie alla sua esperienza nel settore delle acque sotterranee e nell’applicazione di tecnologie isotope, in particolare. All’UNESCO (Uni-ted Nations Educational Science Cultural Organiza-tion) spetta la componente legale del progetto,8 con l’Autorità Congiunta essendo il massimo interlocu-tore regionale depositario e istituzionale. Il progetto supporta lo sviluppo di una strategia regionale per la gestione integrata del NSAS, mirata allo sfruttamento dell’acquifero nel lungo periodo, e alla soddisfazione dei bisogni dei quattro Paesi. Il progetto congiunto fa-vorisce una migliore comprensione delle questioni le-gate all’acquifero e le potenziali risposte, mentre, allo stesso tempo, pone i fondamenti per un programma d’azione strategico, il SAP (Strategic Action Program). In particolare, il fine a lungo termine del progetto è di conseguire la gestione equa e ragionevole dell’acquife-ro per lo sviluppo socio-economico e per la pdell’acquife-rotezione della biodiversità e delle risorse naturali.

Quattro distinti obiettivi sono necessari per il rag-giungimento dei fini del progetto:

A. in primo luogo, è necessario identificare con priorità, le minacce transfrontaliere e le loro cause; queste, sa-ranno indirizzate in una analisi diagnostica dell’ac-quifero condiviso, il SADA (Shared Aquifer Diagnostic Analysis). Il calo dei livelli dell’acqua come risultato dell’estrazioni di acqua sotterranea, il danno o la perdita dell’acquifero e delle oasi connesse agli ecosistemi e alla biodiversità, e il deterioramento della qualità dell’acqua dovuto all’inquinamento industriale, agricolo e urba-no, sono considerate come minacce transfrontaliere. Il SADA ha sottolineato la crescita della popolazione, le inadeguate strutture di governance a livello regionale e nazionale e la povertà come cause primarie delle minac-ce all’acquifero;

B. colmare le lacune relative ai dati e alle informazioni tecniche, attraverso adeguati approcci tecnici, necessari per le decisioni di pianificazione strategica, è il secondo fine del progetto. In particolate, questo fine sarà rag-giunto attraverso il ricorso all’applicazione di tecnologie isotope sotto la supervisione dell’IAEA. Tali tecnologie sono volte a determinare l’età dell’acqua sotterranea, e a monitorare il cambiamento climatico; inoltre, stazioni di monitoraggio e network esistenti saranno migliorati e nuovi pozzi di osservazione saranno scavati;9

C. la preparazione poi del programma d’azione stra-tegico (SAP) è il terzo obiettivo del progetto. Il SAP delineerà la politica e le riforme legali e istituzionali, necessarie per affrontare le minacce e le loro cause, 8  La lista dei partners dei progetti è reperibile in http://www. iaea.org.

9  v. http://www.iaea.org/.

identificate nel SADA. Il SAP è il risultato di un team di esperti dei quattro paesi, che hanno preparato rap-porti e identificato azioni prioritarie. Il SAP suppor-terà la JA attraverso azioni prioritarie che rafforze-ranno il ruolo di questa nella gestione e protezione del NSAS;

D. una struttura istituzionale per l’implementazio-ne del SAP è il quarto fil’implementazio-ne del progetto. Una struttura legale e istituzionale è necessaria, basata su una Con-venzione per il NSAS, per la gestione congiunta e l’uso razionale dell’acquifero, da parte dei quattro Paesi.

2.4. Il Programma d’Azione Strategico Regionale per il NSAS (2013)

Il Programma d’Azione Strategico Regionale per la ge-stione congiunta del NSAS (SAP) è stato firmato dai quat-tro Paesi e dall’Autorità Congiunta, il 18/9/2013 a Vien-na.10

Il SAP è, in buona sostanza, un accordo legale che vin-cola le Parti ad accordarsi, sulle azioni da conseguire, in differenti periodi di tempo, per la gestione sostenibile dell’acquifero, basate sui risultati condotti dal SADA. L’ac-cordo è diviso in sette sezioni.11

Il fine che le Parti hanno inteso conseguire attraverso il SAP è di «assure rational and equitable management of the NSAS for sustainable socio-economic development and the protection of biodiversity and land resources while ensuring no detrimental effects on the shared aquifer countries» (Regional Strategic Action Pro-gramme For The Nubian Aquifer System, 2013, p.12).

Con il SAP, le Parti hanno riconosciuto l’importanza di preservare l’acqua sotterranea non rinnovabile, im-magazzinata nell’acquifero, per la sopravvivenza delle rispettive popolazioni e, dunque, di condividere e ren-dere disponibile, una quantità sempre più completa di dati necessari per assicurare l’uso razionale della risorsa.

Questo, si è potuto realizzare attraverso il SADA e, più recentemente, grazie all’applicazione di un sofisticato modello numerico tridimensionale12, che ha consentito di supportare le attuali e future strategie, per la preser-vazione degli stocks di acqua sotterranea.

Da un’attenta lettura del SAP, emergono tre principali obiettivi:

A.il primo è il rafforzamento del ruolo e della capaci-10  Ibid.

11  1-Introduction, 2-Description and Importance of the NSAS, 3-Approach adopted to SADA/SAP preparation, 4-Strategy for Protecting the Water Resources and Ecosystem of the NSAS, 5- Legal and institutional framework for SAP implementation, 6- Monitoring and Evaluation of SAP implementation, 7- Next Steps. Due annessi si aggiungono ad esso: 1 - Water Resources/Ecosys-tem Quality Objectives – Management Action Tables; e 2 - Outlines for Pilot Projects, the National SAP report, e Regional SADA report. 12  New Groundwater Flow Model for Nubian Aquifer, IAEA, 2012, in http://www.web.iaea.org/napc/ih/IHS_projects_nubian.html.

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tà dell’Autorità Congiunta, nella gestione dell’acquife-ro condiviso. In particolare, sono previsti meccanismi transnazionali, volti a rafforzare la cooperazione at-traverso la JA, e a considerare nuove aree di coope-razione, con riguardo alla capacity building. Questa è necessaria, per consentire all’Autorità di svolgere le sue funzioni, incluso il monitoraggio e la costruzione di modelli relativi all’acquifero. Un’altra azione è quel-la requel-lativa allo sviluppo di una politica regionale che include il monitoraggio degli ecosistemi e la loro ge-stione, come parte delle responsabilità della JA. Tale azione consente alla struttura della JA, di occuparsi della politica regionale e degli aspetti legali e istitu-zionali del NSAS, inclusa la concessione di immunità e privilegi, e le risorse finanziarie che sono necessa-rie per portare a termine le sue funzioni (Elbadawy 2014);

B. il secondo obiettivo, è di sviluppare una struttura di cooperazione sullo scambio dei dati, che comporta un riesame e un aggiornamento dei precedenti accor-di sul monitoraggio e lo scambio dei dati, in vista accor-di un quadro di gestione per il NSAS;

C. il terzo obiettivo è di migliorare l’efficacia, degli uffici nazionali della JA. Tali uffici si trovano nei paesi membri e possono fare da collegamento con la JA, per la trasmis-sione di dati e informazioni. Essi possono anche favorire lo scambio di personale e la condivisione delle espe-rienze, con altre commissioni che si occupano di acque condivise. In aggiunta, è auspicabile un network per il monitoraggio transfrontaliero e per la ricerca con centri di addestramento per studiare le necessità dell’acquife-ro, per una effettiva gestione dell’acquifero.

Per conseguire un uso efficiente delle risorse idriche e ridurre l’impatto negativo dell’attività umane sui livelli e sulle qualità delle acque sotterranee, il SAP incorag-gia meccanismi legali e istituzionali, capaci di esercitare una protezione e un controllo regionale, sulle attività di estrazione dell’acqua sotterranea e sulla priorità del suo utilizzo.

Questo include il controllo sulle pratiche per lo smal-timento dei rifiuti, il controllo regionale sulle risorse idriche, basato su un diretto monitoraggio e gestione dell’informazione, il rafforzamento della ricerca e coo-perazione per ridurre gli eccessi di consumo dell’acqua, garantire fondi per il loro raggiungimento, e minimizza-re gli impatti antropogenici sull’intero ecosistema.

Progetti-pilota di conservazione dell’acqua nel mondo Arabo, da conseguire progressivamente, basati su un database sullo stato dell’acqua, sono gli strumenti per raggiungere questi obiettivi.

La biodiversità rientra nell’ambito dello scopo dei meccanismi legali e istituzionali e quindi, nel mandato della JA, implicando la necessità di sviluppare una politi-ca regionale, nella forma della gestione integrata, basata

su un database, per il monitoraggio degli ecosistemi e della biodiversità, e la necessità di accordi per lo scam-bio di informazioni, specialmente quelli riguardanti le estrazioni di acqua sotterranea e la qualità, i cambia-menti climatici, l’identificazione delle minacce deri-vanti dall’uomo, ecc. (SAP 2013, pp. 38 e sgg.).

L’obiettivo finale è di stabilire attraverso appropria-te procedure legali e istituzionali, una cooperazione transfrontaliera e l’integrazione delle attività socio-e-conomiche dipendenti dall’acquifero, e schemi sull’uso della terra, basati su un uso efficiente delle acque del NSAS, incluse le implicazioni nell’agricoltura (ad esem-pio, l’inquinamento, standard chimici, scarichi indu-striali), e il controllo e prevenzione dei flussi migratori. Ad oggi, purtroppo, non ci sono state ulteriori evolu-zioni riguardanti il SAP, dovute anche alla guerra civile in Libia. Tuttavia, nel 2015, in occasione del 7°World Water Forum tenutosi in Korea del Sud, Egitto, Sudan e Chad hanno reiterato il loro intento di cooperare per conseguire la gestione sostenibile del NSAS.13

Ci auguriamo che la formazione di un governo di accordo nazionale, formato nel dicembre 2015, sotto l’egida delle Nazioni Unite, permetta alla Libia di ri-prendere la cooperazione con gli altri tre paesi per la gestione del NSAS.

2.5. Un modello di cooperazione in evoluzione Il modello di cooperazione che scaturisce dagli ac-cordi sopra menzionati, anche in riferimento all’imple-mentazione del SAP, fa emergere delle considerazioni.

Prima di tutto, l’Autorità Congiunta è stata concepita come una istituzione congiunta, priva tuttavia, di po-teri con riguardo alla gestione dell’acquifero condivi-so. Ad una attenta analisi del regolamento interno del 1992 si evince infatti, che l’Autorità ha sì ampi poteri, ma riguardanti essenzialmente la sua propria organiz-zazione interna amministrativa e funzionale. Sebbene la definizione dell’oggetto per la creazione della JA è implicita nello strumento del 1992, nessuna menzione risulta riguardo la personalità giuridica, come pure la notifica e la soluzione delle controversie (SAP 2013, p. 36).

Pur con tutte le sue limitazioni, il regolamento inter-no del 1992 rappresenta tuttavia, il primo passo sulla strada della cooperazione, a livello embrionale, soprat-tutto tra i due maggiori utenti dell’acquifero, Egitto e Libia. Tale accordo può essere visto come il precursore dei successivi accordi del 2000, che segnano un cam-biamento da un tipo di accordo puramente istituzio-nale, a più specifici accordi di tipo procedurale, che ri-guardano il monitoraggio e lo scambio di informazioni e il monitoraggio e la condivisione dei dati. Tuttavia, i 13  V. Comunicato del 17/4/2015, reperibile in http://allafri-ca.com/stories/201504180093.html.