4. L’avvento dello stato sociale e le nuove tipologie decisionali: la tenuta del
4.3. La Corte e il fattore tempo: la modulazione degli effetti temporali delle
Già si è avuto modo di constatare come la Corte abbia progressivamente sviluppato una significativa attitudine ad andare oltre il caso deciso, facendosi carico anche dell’impatto prodotto dalle proprie decisioni sull’intero sistema e ponendosi il problema delle conseguenze che le proprie sentenze possono produrre sull’assetto normativo complessivamente inteso.
Una simile constatazione accentua le potenzialità para-legislative del giudice costituzionale per cui quest’ultimo necessita di strumenti il più possibile elastici che gli consentano di modulare gli effetti delle proprie pronunce, non solo dal punto di vista spaziale, ma anche dal punto di vista temporale, ridisegnandone la portata secondo parametri più consoni alle esigenze del caso concreto355. Qualora cioè la
353 Estremamente eloquente in questo senso si mostra lo sviluppo della giurisprudenza costituzionale
per cui si rinvia a C. cost. sent. 179/1976, C. cost. sent. 148/1981, C. cost. sent. 212/1986, C. cost. sent. 215/1987, C. cost. ord. 176/1988, C. cost. ord. 586/1988, C. cost. sent. 826/1988, C. cost. sent. 202/1991, C. cost. sent. 284/1995, C. cost. sent. 436/1999, C. cost. sent. 526/2000, C. cost. sent. 310/2003, C. cost. sent. 32/2004, C. cost. sent. 155/2004, C. cost. sent. 61/2006
354 Sul tema cfr. L. CARLASSARE, Le decisioni d’inammissibilità e di manifesta infondatezza della
Corte costituzionale, in AA. VV. Strumenti e tecniche di giudizio della Corte costituzionale. Atti del convegno svoltosi a Trieste, 26-28 maggio 1986, Milano, 1988 e L. MAZZAROLLI, Il giudice delle leggi tra predeterminazione costituzionale e creatività, Padova, 2000, p. 131 ss.
355 Così si esprime tra gli altri A. RUGGERI, Vacatio sententiae, retroattività parziale e nuovi tipi di
pronunzie della Corte costituzionale, in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Atti del seminario di studi tenuto al palazzo della consulta il 23 e 24 novembre 1988, Milano 1988, p.89 ss., il quale propone l’introduzione di tutta una serie di strumenti alternativi volti a consentire al Parlamento di poter adeguare opportunamente la legislazione vigente alle sentenze della Corte.
106
Corte ritenga che un completo automatismo degli effetti temporali delle proprie decisioni possa risultare eccessivamente dannoso rispetto al fine ultimo di assecondare la maggiore integrazione possibile dell’interesse costituzionalmente protetto356, il giudice delle leggi dovrà essere in grado di controllare gli effetti temporali delle proprie determinando così concretamente il modo con cui le proprie pronunce incidono sulla prescrizione normativa, in modo tale da regolare l’incidenza delle decisioni costituzionali sull’attività del potere politico357
. Anche la problematica relativa alla modulazione degli effetti temporali delle sentenze della Corte deve quindi essere inquadrata richiamandosi al ruolo complessivo riservato all’organo di giustizia costituzionale, che consente al giudice delle leggi di partecipare attivamente al processo di attuazione della Costituzione358.
In tale contesto il giudice delle leggi ha così individuato sia tecniche che gli consentissero di limitare l’effetto retroattivo delle proprie sentenze, allo scopo di evitare che alcune pronunce se operative nei confronti di tutti i rapporti non ancora esauriti potessero in qualche modo pregiudicare la restaurazione dell’ordine costituzionale violato, sia tecniche che, rivolgendo i propri effetti prevalentemente nel futuro, ritardassero le conseguenze della dichiarazione di incostituzionalità, onde consentire al Parlamento di intervenire per regolare la materia, secondo le proprie tempistiche politiche e secondo le proprie opzioni discrezionali359 .
La limitazione degli effetti retroattivi della dichiarazione di incostituzionalità si concreta essenzialmente in una particolare tipologia decisoria, nota come illegittimità costituzionale sopravvenuta, che dilaziona nel tempo gli effetti delle pronunce di accoglimento, limitandoli soltanto ad alcuni rapporti pendenti360. La
356 Cfr. C. MEZZANOTTE, Il contenimento della retroattività degli effetti delle sentenze di
accoglimento come questione di diritto costituzionale sostanziale, in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Atti del seminario di studi tenuto al palazzo della consulta il 23 e 24 novembre 1988, Milano 1988, p. 39 ss.
357 In tal senso si legga S. SCAGLIARINI, Il tempo della Corte. L’uso del fattore temporale nel
giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale tra effettività e seguito della decisione, in R. BIN – G. BRUNELLI – A. PUGIOTTO – P. VERONESI (a cura di), Effettività e seguito delle tecniche decisorie della Corte costituzionale, Napoli, 2006, p. 197 ss.
358 In questo senso e per un parallelismo tra sentenze manipolative e modulazione degli effetti
cronologici delle decisioni costituzionali si consulti G. SILVESTRI, La Corte costituzionale nella svolta di fine secolo, in L. VIOLANTE – L. MINERVINI (a cura di), Storia d’Italia. Annali XIV. Legge, diritto, giustizia, Torino, 1998, p. 974 ss.
359 Così A. RUGGERI – A. SPADARO, Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, 2009, p. 157
ss.
360 Per una ricostruzione dell’istituto con particolare riguardo alla sequenza tra moniti al legislatore e
107
Corte dichiara cioè l’incostituzionalità di una determinata disciplina – ritenuta conforme al dettato costituzionale al momento della propria entrata in vigore – in ragione di circostanze intervenute successivamente alla sua emanazione, per cui appare preferibile, perché ragionevolmente imposto da ragioni di equità sostanziale, che gli effetti caducatori riconducibili alla sentenza di accoglimento decorrano soltanto dal momento in cui si sia verificata la sopravvenienza che ha alterato lo stato di fatto regolato dalla norma361. La modulazione degli effetti temporali della pronuncia, con deroga al regime generale, deriva quindi dalla circostanza che la legge impugnata perde la propria efficacia, non dal giorno della sua entrata in vigore, ma da un momento successivo, per cui essa potrà trovare normale applicazione sia nel giudizio a quo, sia in tutti gli altri giudizi pendenti in cui la norma dovrà essere considerata rilevante ai fini della risoluzione del caso di specie362.
Tuttavia, di fronte a situazioni del tutto particolari, che non richiedono soltanto un articolato processo di attuazione dei valori costituzionali eventualmente coinvolti, ma che implicano un graduale perfezionamento dell’azione legislativa, la Corte arriva a sperimentare anche pronunce definite di incostituzionalità progressiva, mediante cui essa cerca di adeguare il divario tra prescrizione legislativa e norma costituzionale – che fino a poco prima poteva invece ritenersi tollerabile – in virtù di un significativo mutamento dello stato di fatto e di diritto363. Più specificamente, dinanzi ad una prescrizione che necessita di interventi normativi successivi per poter essere adeguatamente implementata nell’ordinamento, l’efficacia prescrittiva del principio costituzionale viene in parte relativizzata, per consentire al legislatore di
Incostituzionalità sopravvenuta (anche a ridosso di precedenti pronunce monitorie, per successiva inerzia del legislatore), in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Atti del seminario di studi tenuto al palazzo della consulta il 23 e 24 novembre 1988, Milano 1988, p. 171 ss. Cfr. anche ad esempio C. cost. sent. 226/1988, C. cost. sent. 501/1988, C. cost. sent. 50/1989, C. cost. sent. 398/1989, C. cost. sent. 1/!991, C. cost. sent. 124/1991
361 Sui meccanismi logici che presiedono all’adozione di pronunce di questo tipo si veda in particolare
M. LUCIANI, La modulazione degli effetti nel tempo delle sentenze di accoglimento: primi spunti per una discussione sulla Corte costituzionale degli anni Novanta. in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Atti del seminario di studi tenuto al palazzo della consulta il 23 e 24 novembre 1988, Milano 1988, p. 105 ss.
362 Così tra gli altri B. CARAVITA La modifica della efficacia temporale delle sentenze della Corte
costituzionale: limiti teorici e pratici, in Giurisprudenza costituzionale, 1988, p. 2448 ss.
363 Cfr. S. P. PANUNZIO, Incostituzionalità “sopravvenuta”, incostituzionalità “progressiva” ed
effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale, in AA. VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Atti del seminario di studi tenuto al palazzo della consulta il 23 e 24 novembre 1988, Milano 1988, p. 273 ss.
108
colmare il divario esistente tra legge e Costituzione. Qualora però tale operazione non venga espletata tempestivamente, il giudice delle leggi potrà intervenire nuovamente, questa volta per sanare la situazione di illegittimità costituzionale prodotta dal comportamento omissivo del legislatore, accogliendo la questione di legittimità364. Conseguentemente, quella stessa legge che fino a poco prima era considerata perfettamente legittima sul piano costituzionale viene adesso espunta per contrasto con la Costituzione.365
Con riguardo infine alle ipotesi relative alla determinazione degli effetti della sentenza pro futuro, il giudice costituzionale – secondo uno schema che riecheggia vagamente quello già analizzato per i moniti – pur riconoscendo una situazione di patente incostituzionalità, decide comunque di non addivenire ad una pronuncia di accoglimento, invocando quale limite invalicabile al proprio intervento la necessità di rispettare la discrezionalità del legislatore. Nelle ipotesi in discussione, ascrivibili alle decisioni di incostituzionalità accertata ma non dichiarata, la motivazione risulta comunque interamente spiegata nel senso della contrarietà a Costituzione delle disposizioni impugnate, attraverso un’opera di bilanciamento tra i diversi principi costituzionali in gioco, per cui la declaratoria di incostituzionalità viene soltanto rinviata ad un momento successivo per favorire la contrattazione politica366. In queste eventualità, dunque, il giudice costituzionale, rilevata una situazione in cui i presupposti normativi possono dirsi superati, decide comunque di non rimuoverli per rispettare le scelte discrezionali del legislatore e garantire in questo modo una funzionalità minima dell’ordinamento di fronte alla presumibile inerzia parlamentare.
364
In questi casi, pertanto, il fondamento giuridico della decisione di incostituzionalità risiede proprio nello stato di prolungata inerzia del legislatore, il quale, rifiutandosi reiteratamente di adeguare il sistema normativo alle disposizioni costituzionali ingenera una situazione non più sostenibile dal punto di vista dell’attuazione della legge fondamentale, per cui la Corte si trova necessariamente costretta ad intervenire per riaffermare la supremazia dei valori costituzionali di riferimento, ora assunti in tutta la loro assolutezza
365 Si veda in proposito C. cost. sent. 826/1988 e C. C. cost. 526/2000
366 Cfr. ad esempio C. cost. sent. 467/1991, C. cost. sent. 125/1992, C. cost. sent. 256/1992 Per un
esame di questa particolare tipologia decisoria e sui profili di novità rispetto agli altri strumenti a disposizione della Corte si confronti soprattutto R. PINARDI, Discrezionalità legislativa ed efficacia temporale delle dichiarazioni di incostituzionalità: la sentenza n. 125 del 1992 come decisione di "incostituzionalità accertata ma non dichiarata, in Giurisprudenza costituzionale, 1992, p. 1083 ss. nonché ID., Una pronuncia di inammissibilità (doppiamente) contraddittoria (nota a C. Cost. sent. 27 ottobre 1994, n. 373), in Giurisprudenza costituzionale, 1994, p. 3145 ss. in cui si segnala il tentativo, posto in essere dalla Corte costituzionale, di rendere meno evidente il contrasto logico che si viene determinando tra il riconoscimento dell’incostituzionalità operato nella parte motiva e la mancata adozione di un dispositivo di accoglimento.
109
Tuttavia, questa opzione deve ritenersi temporalmente limitata e condizionata all’attribuzione di un significato specifico alla norma impugnata frutto di un’interpretazione giurisprudenziale vincolante367
.
In altri casi, invece, definiti come pronunce di “ancora costituzionalità”, la Corte giudica la disciplina impugnata conforme a Costituzione, soltanto in virtù del carattere eccezionale o temporaneo che essa riveste in una determinata contingenza storica. In altre parole, il giudice delle leggi rigetta soltanto temporaneamente la questione, sulla base dell’unico presupposto che la disciplina sospettata di incostituzionalità venga tempestivamente rimossa dal legislatore una volta che questi abbia conseguito i propri obiettivi. La Corte avverte cioè il legislatore che, qualora tale normativa assuma carattere permanente oppure non venga adeguata opportunamente entro un certo termine perentoriamente fissato, la questione di legittimità non potrà che essere accolta, essendo la legge ormai divenuta a tutti gli effetti incostituzionale368.
367 Cfr. R. ROMBOLI, Il giudizio di legittimità delle leggi in via incidentale, in ID. (a cura di),
110
CAPITOLO 3
LA PROSPETTIVA PARLAMENTARE: EFFETTI
DEL GIUDICATO COSTITUZIONALE
SULL’ATTIVITÀ LEGISLATIVA E “DIRITTO
ALL’ULTIMA PAROLA”.
SOMMARIO: 1. Il seguito legislativo delle pronunce della Corte costituzionale: profili