2. Tecniche decisorie e discrezionalità legislativa dal 1956 al 1970: un approccio
2.3. La dichiarazione di illegittimità consequenziale, ovvero la progressiva
Nel complesso novero degli strumenti giurisprudenziali impiegati dal giudice delle leggi per attuare pienamente i principi costituzionali, nel periodo ricompreso tra l’inizio della propria attività e la fine degli anni Sessanta, si situano anche numerose declaratorie di illegittimità consequenziale270.
Come noto, secondo l’art. 27 della legge 87/1953, la Corte costituzionale, quando accoglie un’istanza o un ricorso relativo alla questione di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge, dichiara, nei limiti dell’impugnazione, quali sono le disposizioni legislative illegittime. Il principio della necessaria corrispondenza tra chiesto e pronunciato, stabilito da questa disposizione – e valido tanto con riferimento ai giudizi in via incidentale quanto in relazione ai giudizi in via principale – trova però una deroga esplicita da parte dello stesso art. 27, il cui secondo periodo stabilisce che la Corte dichiara altresì quali sono le altre disposizioni legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla decisione adottata.
Tale disposizione, inserita allo scopo di evitare che una legge resti in vigore quando un’altra, che ne costituisce il necessario presupposto sia dichiarata illegittima271, è stata in seguito interpretata estensivamente dalla Corte, che di fatto la utilizza in un’ampia serie di ipotesi272. In astratto, le ripercussioni potenzialmente lesive per la discrezionalità del legislatore legate all’impiego di questo particolare
270 Per una più approfondita analisi dell’istituto si veda in particolare l’opera monografica di A.
MORELLI, L’illegittimità consequenziale delle leggi. Certezza delle regole ed effettività della tutela, Catanzaro, 2008.
271
In questo senso si legga la relazione illustrativa della legge n. 87 del 1953
272 A questo proposito si possono ricordare, a titolo puramente esemplificativo, i casi in cui una data
disposizione concorra, unitamente a quella impugnata, a produrre l’effetto incostituzionale, oppure le eventualità in cui una disposizione contenga la stessa espressione ritenuta incostituzionale o faccia espresso riferimento alla disposizione impugnata, o ancora il caso in cui la disposizione si presenti come strumentale o comunque strettamente connessa alla regola sostanziale dichiarata illegittima, oppure quando, applicando la ratio decidendi della decisione di incostituzionalità, si giunga all’accertamento dell’illegittimità costituzionale di una disposizione diversa da quella impugnata dal giudice, ma ritenuta dalla Corte analoga o simile.
82
strumento sembrano facilmente intuibili. Infatti, rappresentando un’evidente eccezione al principio della necessaria corrispondenza tra chiesto e pronunciato, l’illegittimità consequenziale consente alla Corte di spingersi anche ben al di là la domanda giudiziale formulata dal giudice a quo, per scandagliare l’intero sistema normativo alla ricerca di disposizioni connesse con quella eventualmente dichiarata incostituzionale273.
Attraverso i meccanismi dell’interpretazione analogica, la dichiarazione di illegittimità consequenziale potrebbe dunque costituire un’attività in grado di espandere oltre misura i poteri del giudice costituzionale, poiché presenta al vaglio della Corte l’ordinamento nel suo complesso e, attraverso una clausola difficilmente tipizzabile in via di prassi274, potrebbe anche arrivare a riscrivere il complesso normativo di una determinata materia, istituendo varie connessioni per sindacare le disposizioni cardine dell’impianto discrezionalmente approntato dal Parlamento275
. In quest’ottica le implicazioni macrosistemiche derivanti da decisioni di questo tipo potrebbero rivelarsi funzionali a fornire alla Corte l’occasione per pronunciarsi sull’accoglimento di una quaestio legittimitatis che potrebbe anche non essere mai definita nell’ambito di un diverso e autonomo giudizio, producendo improvvisi sbilanciamenti nell’assetto normativo di cui fanno parte le norme impugnate276
. In definitiva, la libertà interpretativa del giudice costituzionale rappresenta la cifra comune a tutte le ipotesi di illegittimità derivata ed è proprio questo fattore a costituire in tesi il pericolo maggiore per il legislatore, sebbene tale facoltà non si
273
Sulla deroga rappresentata dalla cd. incostituzionalità derivata al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, espresso dalla prima parte dell’art. 27 l. 87/1953, e sul rapporto con la seconda parte della medesima disposizione, si vedano per tutti F. NOVARESE, Illegittimità costituzionale derivata, in Rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 1970, p. 1170 ss., F. MODUGNO, Riflessioni interlocutorie sull’autonomia del giudizio costituzionale, Napoli, 1969, p. 96 ss. e F. PIERANDREI, Corte costituzionale, in Enciclopedia del diritto, vol. X, Milano, 1962, p. 966 ss..
274 Sulla necessità di determinare un’adeguata “topica” della consequenzialità al fine di scongiurare i
rischi derivanti da una deriva analogica nell’applicazione della seconda parte dell’art. 27 l. 87/1953 si veda ancora A. MORELLI, op. cit., p. 75 ss.
275 Sulle potenzialità manipolative insite nelle pronunce interpretative a disposizione del Giudice
costituzionale si legga ex multis G. BRUNELLI, Significative convergenze: illegittimità derivata di norme analoghe e sentenze manipolative, in AA. VV., Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli, 2004, p. 352 ss.
276 Più ampiamente, in relazione ai diversi effetti sistematici prodotti in materia di rapporti con
l’organo rappresentativo, con riferimento precipuo alla certezza del diritto e alla sua applicazione,nei casi concreti si confronti C. LUZZATI, L’interprete e il legislatore. Saggio sulla certezza del diritto, Milano, 1999, p. 239 ss.
83
presenti affatto come illimitata277. La selezione delle connessioni analogiche idonee a giustificare una pronuncia di tipo consequenziale deve infatti essere orientata da due fattori: per un verso, da un’attenta osservazione degli elementi di fatto che caratterizzano la fattispecie dedotta in giudizio e, per altro verso, dal valore costituzionale la cui tutela ha imposto l’annullamento della norma impugnata278
. Ciò nonostante, il giudice costituzionale mantiene pur sempre un ampio margine di facoltatività nel ricorso a tali sentenze, anche perché un impiego obbligatorio dell’istituto risulterebbe assai gravoso279
.
Tuttavia, le considerazioni svolte finora devono ritenersi notevolmente temperate, da tutta una serie di circostanze. Sul piano applicativo, infatti, nel periodo in esame, l’utilizzo dell’illegittimità derivata non si è mai verificato nei casi in cui si trattava di giudicare questioni di preminente interesse politico che potessero alterare i rapporti con gli altri organi istituzionali. In questa fase, le principali declaratorie di incostituzionalità riguardano in termini quasi esclusivi norme e istituti appartenenti alla pregressa legislazione fascista, concentrandosi quindi su una normativa ormai priva di qualsiasi giustificazione rispetto ai principi ispiratori dell’ordinamento democratico280.
277 Cfr. G. BRUNELLI, L’illegittimità derivata di norme analoghe come tecnica di tutela dei diritti
fondamentali, in Giurisprudenza costituzionale, 2002, p. 309 ss. In tema di limiti imposti all’attività interpretativa della Corte costituzionale nella definizione delle connessioni logiche tra norme analoghe prodromi che alla declaratoria di illegittimità consequenziale si legga A. COSTANZO, Questioni di costituzionalità connesse, in Giurisprudenza costituzionale, 1994, p. 1477 ss. secondo cui la libertà interpretativa della Corte incontra in queste ipotesi un primo vincolo nella ratio della norma impugnata, mentre un secondo limite pare concretarsi nell’identità del parametro costituzionale, la cui violazione risulta sanzionata con l’accoglimento della questione principale
278 Come spiega autorevole dottrina A. CERRI, Inapplicabilità ed invalidità consequenziale, in
Giurisprudenza costituzionale, 1967, p. 227 ss. dovrebbe trattarsi di un’analogia assiologicamente indirizzata e adeguatamente supportata, sul piano motivazionale, dall’illustrazione degli elementi fattuali tra i quali essa si instaura.
279 Per individuare continuamente le interrelazioni rilevanti ai fini dell’applicazione dell’illegittimità
consequenziale, il giudice costituzionale, infatti, si troverebbe sempre di fronte all’intero panorama normativo. D’altro canto, sostengono E. ROSSI - R. TARCHI, La dichiarazione di illegittimità conseguenziale nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale, in AA. VV., Strumenti e tecniche di giudizio della Corte costituzionale, Milano, 1988, p. 644 ss. che anche qualora si ritenesse vigente un siffatto obbligo, non esisterebbero comunque sanzioni o rimedi utili ad assicurarne l’adempimento e l’unica possibilità che rimarrebbe al giudice o alle parti interessate sarebbe quella di sollevare una nuova questione di costituzionalità relativa alla norma in oggetto, ciò naturalmente qualora ricorressero i presupposti.
280 Per una precisa rassegna delle singole pronunce di illegittimità derivata adottate dal giudice
costituzionale dal 1956 al 2007 si veda ancora A. MORELLI, op. cit. Tra le pronunce più significative nel periodo considerato cfr. C. cost. sent. 29/1960, C. cost. sent. 35/1961, C. cost. sent. 4/1962, C. cost. sent. 88/1962, C. cost. sent. 9/1964, C. cost. sent. 32/1964, C. cost. sent. 3/1966, C. cost. sent. 96/1967, C. cost. sent. 151/1967, C. cost. sent. 33/1968, C. cost. sent. 49/1968, C. cost. sent. 38/1969, C. cost. sent. 60/1969, C. cost. sent. 79/1969, C. cost. sent. 147/1969, C. cost. sent. 148/1969, C. cost.
84
In questo senso anche il richiamo all’illegittimità consequenziale garantiva all’organo di giustizia costituzionale la possibilità di poter procedere ancor più rapidamente all’opera di bonifica della legislazione previgente all’entrata in vigore della Costituzione, al fine di ricondurre il nuovo ordinamento nell’alveo dei valori costituzionali. La pronuncia consequenziale costituiva quindi il rimedio tecnicamente più consono per smantellare in modo definitivo i residui del regime fascista, scongiurando la persistenza di spazi di incostituzionalità in ambiti particolarmente delicati, che coinvolgevano la tutela dei diritti fondamentali del cittadino. Proprio l’oggetto circoscritto della declaratoria di illegittimità consequenziale contribuisce dunque a depotenziare molte delle valutazioni sulle implicazioni dell’istituto, che nel periodo in questione produceva conseguenze tutto sommato accettabili per il potere legislativo.
Nei primi anni di attività della Corte, l’utilizzo di queste pronunce si concentrava su norme obsolete, prodotte da organi diversi dal Parlamento repubblicano, e si configurava più che altro come utile espediente per rimuovere disposizioni sicuramente incostituzionali, che reprimevano ingiustificatamente l’esercizio di libertà puramente negative senza implicare necessariamente un intervento additivo da parte del Parlamento281. La necessità di concentrarsi su questo particolare oggetto era determinata, da una parte, dalla volontà di non considerare questioni di legittimità attinenti a disposizioni prodotte dal Parlamento repubblicano che potessero ulteriormente pregiudicare la propria posizione agli occhi dei tradizionali poteri dello Stato, dall’altra, questa scelta di politica giudiziaria contribuiva pure fattivamente ad attuare i principi costituzionali basilari e ad affermare in maniera indiscutibile la sovranità della Costituzione, rimuovendo dall’ordinamento le disposizioni frutto di una concezione autoritaria e antidemocratica dello Stato282.
sent. 64/1970, C. cost. sent. 69/1970, C. cost. sent. 78/1970, C. cost. sent. 205/1970 nonché C. cost. sent. 49/1971.
281 In una prospettiva più ampia, sui caratteri specifici delle pronunce di illegittimità derivata,
intrinsecamente funzionali alla tutela dei diritti fondamentali, si confronti nuovamente l’opera di G. BRUNELLI, L’illegittimità derivata cit., p. 309 ss.
282
Così F. SACCO, L’impatto della giurisprudenza costituzionale nella tutela dei diritti fondamentali: una prospettiva storica, in R. BIN – G. BRUNELLI – A. PUGIOTTO – P. VERONESI (a cura di), Effettività e seguito delle tecniche decisorie della Corte costituzionale, Napoli, 2006, p. 710 ss. il quale enfatizza questa particolare funzione suppletiva della Corte costituzionale rispetto all’attività del legislatore ordinario, in materia di promozione e salvaguardia dei diritti fondamentali
85