III. Nota metodologica 16
5.2 Le débat public in Francia 184
In questo paragrafo analizzeremo le débat public, il processo di consultazione, messo in pratica in Francia, nel 1995, in seguito alle crescenti istanze di partecipazione e discussione, in merito alla progettazione e attuazione di grandi infrastrutture, ma non solo. La necessità è quella di riuscire a gestire i conflitti sul territorio, attuando metodi di contenimento in grado di prevenirli tanto in Francia quanto in Italia; infatti strumenti come, ad esempio, l’Osservatorio Torino-Lione hanno tentato di svolgere, di fatto, un’azione di controllo del dissenso.
In via preliminare, va precisato che non sempre l’attuazione preventiva di dispositivi di contenimento del conflitto hanno come risultato la “pacificazione” delle istanze locali, la recente mobilitazione contro la diga di Sivens, nel Sud della Francia, in cui ha perso la vita Remi Fraisse256, dimostra quanto siano fragili tali meccanismi concertativi.
Il contesto francese, nonostante l’attuazione di processi consultativi, ritenuti virtuosi, non è privo di mobilitazioni locali, così come non è estraneo a procedure d’infrazione sulla progettazione di opere in cui non sono stati correttamente presi in esame l’impatto ambientale e le opposizioni degli abitanti. La vicenda del projet d’aéroport du Grand Ouest257, meglio conosciuta come l’opposizione di Notre Dame des Landes ne è un chiaro esempio. Nel febbraio 2014 più di 30 mila persone avevano invaso la città di Nantes, per dimostrare il proprio disappunto nei confronti del progetto, dopo che, nel mese di dicembre, il prefetto aveva autorizzato l’avvio dei cantieri, con rimozione dei presidi esistenti.
La Commissione europea, nello stesso anno, ha ripreso le autorità francesi imputando loro di aver violato la legge, omettendo di valutare l’impatto ambientale nel progetto dell’aeroporto tanto contestato; in particolare si fa riferimento alle norme comunitarie presenti nella direttiva 2001/42/CE, la quale impone agli Stati membri di presentare una Valutazione Ambientale Strategica (VAS) di piani e programmi che definiscono il quadro di riferimento per la costruzione di un aeroporto.
Ecco come titolano, rispettivamente, l’accaduto Le Parisien258 e Le Monde259:
«Notre-Dame-des-Landes: Bruxelles attaque la France sur le terrain environnemental» «Notre-Dame-des-Landes: la France “mise en demeure” par l’UE»
256 Remi Fraisse, giovane studente di Tolosa, insieme ad altre migliaia di persone manifestava, nella notte tra
sabato 25 e domenica 26 ottobre 2014 al Testet, in Francia, contro il cantiere della diga di Sivens. L’opposizione era diretta contro la costruzione di un’enorme lago artificiale da 1,5 milioni di metri cubi d’acqua, che, sulla carta, dovrebbe servire a irrigare le terre confinanti, ma secondo gli oppositori favorirebbe solo i proprietari terrieri che sviluppano agricoltura intensiva, provocando la distruzione di un habitat naturale che ospita decine di specie protette.
257 Cfr. http://www.debatpublic.fr/projet-daeroport-notre-dame-landes ; http://zad.nadir.org/?lang=it
258 Per una lettura integrale dell’articolo cfr. http://www.leparisien.fr/nantes-44000/notre-dame-des-landes-
bruxelles-attaque-la-france-sur-le-terrain-environnemental-17-04-2014-
3776079.php#xtref=http%3A%2F%2Factualites.leparisien.fr%2Felle_france_vinci.html
259 Per una lettura integrale dell’articolo cfr. http://www.lemonde.fr/planete/article/2014/04/17/notre-dame-des-
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Nonostante le opposizioni e le problematiche in corso, il primo ministro Manuel Valls ha ribadito l’intenzione del governo di andare avanti con la costruzione dell’aeroporto sottolineando il fatto che si tratta di un’opera necessaria e indispensabile per lo sviluppo di alcune aree della Francia.
Daniel Ibanez, membro del coordinamento francese di opposizione alla Torino-lione, in un’intervista a Libération Terre critica i dispositivi di enquête publique e débat public, mettendo in discussione la reale portata partecipativa:
Débat public biaisé, enquête publique en forme de mascarade, recours non suspensifs, silence et mépris des décideurs […] Autant de désillusions qui, selon eux, du barrage de Sivens à l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, de la LGV (ligne à grande vitesse) Lyon-Turin au Center Parc de Roybon en Isère ou au grand stade de Lyon, conduisent à la désespérance.260
Queste procedure sono state istituzionalizzate proprio in seguito alle violenti proteste delle popolazioni locali contro il tracciato della linea ad alta velocità del TGV Lione-Marsiglia; per porre un freno alle diverse e continue opposizioni si è deciso di avallare, dunque, forme di consultazione dei cittadini sulle politiche che il Governo intende realizzare, ma anche su opere di carattere locale ad elevato impatto territoriale ed ambientale261.
Tale meccanismo è inserito in un quadro legislativo articolato – previsto dalla legge 95- 101 del 2 febbraio 1995, Relative au renforcement de la protection de l’environnement, detta “loi Barnier”, poi modificata dalla legge 2002-276 del 27 febbraio 2002, Relative à la
démocratie de proximité – che dovrebbe sortire l’effetto di incentivare la collaborazione e la
fiducia nei confronti delle istituzioni politiche, da parte della società civile. La legge costituzionale 205-2005, del 1 marzo 2005, introduce tra i documenti costituzionali la Charte
de l’environnement del 2004, che prevede, all’articolo 7, il diritto di ciascuna persona di
partecipare all’elaborazione delle decisioni pubbliche che ricadono sull’ambiente, oltre al diritto di accesso alle informazioni.
La legge Barnier ha riconosciuto, quindi, a cittadini ed associazioni il diritto di essere interpellati in materia di tutela ambientale, tuttavia va precisato che le indicazioni emerse dalla consultazione non sono vincolanti per il responsabile dell’opera, poiché il processo sopra indicato non è orientato all’attivazione di percorsi di deliberazione pubblica partecipata.
Detto ciò, analizziamo in che cosa consiste e chi gestisce questo tipo di partecipation in Francia.
Le débat public è gestito e organizzato da un’autorità indipendente, denominata
Commission Nationale du Débat Public (CNDP), che è composta da venticinque membri, in
260 Cfr. http://www.liberation.fr/terre/2014/11/06/notre-dame-des-landes-lyon-turin-sivens-le-debat-public-n-est-
qu-un-simulacre_1137813
261 Va menzionato il caso italiano della Regione Toscana che nel 2007, con la l. r. n. 69, Norme sulla promozione
della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali ha - prima in Italia – introdotto un
“dibattito pubblico sui grandi interventi”, tentando di inserire procedure deliberative all’interno delle classiche forme di partecipazione procedimentale. La legge ha rappresentato, com’è noto, un esperimento, giacché si tratta di una legge a termine, la cui abrogazione è stata fissata al 31 dicembre 2012, termine poi prorogato al 31 marzo 2013 dalla l. r. n. 72 del 2012. Allo scadere di tale ultimo termine il Consiglio, avendo valutato positivamente gli effetti e la diffusione dei processi partecipativi svolti, ha confermato, con modifiche, la legge in oggetto e ha adottato - il 2 agosto 2013 - la l. r. n. 46.
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carica per cinque anni o per la durata del loro mandato262, alla stessa Commissione spetta decidere se adottare la procedura o, com’è già avvenuto in alcuni casi rigettare le richieste delle istituzioni locali e delle associazioni. Sono di sua pertinenza anche le modalità con cui viene organizzata la concertazione.
La suddivisione delle cariche e le rispettive nomine sono così ripartite263: un Presidente e due Vice presidenti nominati con decreto del Presidente della Repubblica, un deputato e un senatore nominati rispettivamente dal Presidente dell’Assemblea nazionale e dal Presidente del Senato, sei membri eletti a livello locale, quattro magistrati – un membro del Consiglio di Stato eletto dall’Assemblea generale del Consiglio di Stato, un membro della Corte di Cassazione eletto dall’Assemblea generale della Corte di Cassazione, un membro della Corte dei Conti eletto dalla Camera di Consiglio della Corte dei Conti e un membro appartenente ai Tribunali Amministrativi e alle Corti Amministrative d’appello, nominato per decreto su proposta del Consiglio superiore di questi ultimi – , due rappresentanti dei sindacati dei lavoratori (attualmente rappresentanti della CGT e CFDT), due membri che rappresentano le imprese di Francia (di cui uno rappresentante delle imprese agricole), due rappresentanti di associazioni di difesa dell’ambiente, due rappresentanti di consumatori ed utenti e due personalità qualificate; gli ultimi sei nominati con decreto del Primo Ministro, su proposta, rispettivamente, dei ministri per l’Ambiente, dell’Economia e dei Trasporti, dell’Industria e delle Infrastrutture.
Questa istituzione viene promossa come terza rispetto agli interessi in gioco, ma dall’analisi della sua composizione la CNDP risulta, il prodotto di un processo top down, con nomine calate dall’alto, unilateralmente, e con una maggioranza di designazioni ad opera dell’esecutivo, provenienti dalle istituzioni centrali.
L’Algostino (2011) in merito parla di una non rappresentanza della società autorganizzata, laddove la presenza di una manciata di rappresentanti di associazioni, tra l’altro scelti dal Governo, risulta essere insufficiente per garantire un’effettiva ed equa partecipazione delle istituzioni locali.
I due strumenti di consultazione che la caratterizzano sono: l’inchiesta pubblica (enquête
publique) e il dibattito pubblico (débat public), questi si diversificano per temi, soggetto
promotore del momento consultivo, ambito territoriale a cui ci si rivolge e modalità di partecipazione, ma, come sottolineato sopra, l’esito non è vincolante in entrambe le procedure.
Nello specifico l’inchiesta pubblica si pone a valle di una programmazione, raccogliendo indicazioni locali che possano integrare l’opera, fermo restando che le variazioni ammissibili siano comunque minime; mentre il dibattito pubblico è finalizzato ad ottenere un quadro ampio delle opinioni in campo, con mezzi attraverso cui tutti gli interessati possano esprimere opinioni e porre domande di merito.
Il dibattito dura dai quattro ai sei mesi e concerne non solo le caratteristiche del progetto, ma anche l’opportunità di realizzare l’opera.
La fase di concertazione consiste nella convocazione di riunioni che vertono sulla globalità del progetto o su alcuni aspetti specifici.
262 L. 2002-276, art.134.
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Il processo è preceduto da una fase di predisposizione dei materiali utili all’istruttoria del dibattito (dossier, sito web, data di apertura del dibattito e calendario degli incontri pubblici), da incontri preparatori che la commissione ha facoltà di svolgere con alcuni attori e soggetti che ritiene utili all’avvio del dibattito, da un’ampia campagna informativa tra la popolazione coinvolta a mezzo stampa e web.
Al termine del dibattito pubblico il presidente della Commissione redige un rapporto per il ministero competente, in cui illustra i contenuti del dibattito, gli argomenti a favore e contro il progetto emersi nel corso dei mesi precedenti. Entro tre mesi dalla pubblicazione del rapporto, l’Ente proponente dell’opera deve comunicare se intende mandare avanti il suo progetto, modificarlo o ritirarlo.
Il ruolo del débat public è, quindi, consultivo e non decisionale, all’interno del quale emerge una funzione prevalentemente “preventiva” rispetto al rischio che possano manifestarsi opposizioni ai progetti.
Per quanto concerne il peso attribuito alle associazioni ed ai cittadini occorre fare una differenziazione tra le grandi associazioni nazionali quali Cscv, WWF e France nature
environnement – che spesso intrattengono rapporti con le stesse imprese concessionarie dei
progetti e vengono riconosciute, dal Governo, come interlocutore ufficiale delle istituzioni – e le organizzazioni locali che prendono vita in prospettiva dell’opposizione o all’interno di essa. Per queste ultime non sono previsti spazi “preferenziali” nei meccanismi della governance, del resto esse stesse si presentano come controparte all’interno di una dinamica conflittuale.
Nell’interrogarci sulla validità del percorso partecipativo in Francia e sulla sua eventuale “ricaduta positiva”, in termini di pacificazione del conflitto No Tav dall’altra parte del tunnel, nel prossimo paragrafo tenteremo di tracciare, seppure sommariamente, un profilo della mobilitazione e degli aspetti che la differenziano e/o accomunano a quella del fronte italiano.