Il dato quantitativo: una prima presentazione dei dati sui d.P.C.M adottati dal 2013 al

Per analizzare la dimensione del fenomeno, il dato brutalmente numerico è certamente il punto di partenza: il piano su cui poggia la conferma dell’esistenza del fenomeno - da un lato - e la prima misurazione della sua intensità - dall’altro.

Prima di procedere alla presentazione e alla sistemazione dei dati però, devono essere fatte alcune precisazioni di ordine strettamente metodologico. Anzitutto va dato conto della parzialità della mappatura. Si tratta di un elemento inevitabile in uno studio che ha ad oggetto un atto che, per una quota imprecisata, non viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale . Si deve 210 aggiungere poi che, quando si tratta di d.P.C.M., l’analisi strettamente numerica rischia di avere ancora meno significato di quello che potrebbe avere in riferimento ad ogni altro atto normativo. E specialmente in un analisi condotto sul medio-breve periodo. Questo perché i

Del fatto che una quota di d.P.C.M. non vengano pubblicati in Gazzetta Ufficiale ne danno conto V. DI 210

PORTO, La carica dei DPCM, Osservatorio sulle fonti., 2/2016, che riprende quanto evidenziato dallo stesso Servizio Studi dell’Osservatorio sulla Legislazione, nel documento «Appunti del Comitato per la legislazione “La produzione normativa nella XVII Legislatura”. Aggiornamento al 15 giugno 2016 n. 9 – Focus», e D. DE LUNGO, cit. p. 2.

dati sul decreto del Presidente del Consiglio sono, tra le altre cose, esposti alla distorsione che deriva dall’essere atto d’esercizio di poteri che emergono a cadenza periodica, con una variabilità che in nulla dipende da elementi sistematici, e che lo sottopone ad andamenti del tutto contingenti. Si consideri, solo per rendere concreto ciò che si intende esprimere, lo scarto numerico determinato in diversi periodi dai d.P.C.M. adottati per la formazione dei Governi o per la sospensione di Consiglieri e Assessori regionali.

L’andamento prettamente quantitativo può, perciò, restituire molto poco, e peraltro solo nel medio-lungo periodo. Si tratta pur sempre, però, di un momento che un qualche valore lo mantiene, perché permette quanto meno di porre l’ordine che serve per approcciarsi allo studio di un atto che (a) non permette di fare affidamento su una numerazione progressiva che dia una percezione immediata della dimensione (sono numerati soli i decreti che si auto- qualificano secondo la forma regolamentare) e che (b) quasi mai è oggetto di studi e resoconti istituzionali, come invece avviene periodicamente per tutti gli altri atti normativi.

Detto questo, sono due le cose di cui importa dare conto in questo primo momento: l’andamento quantitativo di medio periodo e l’incidenza, anche se solo indicativa (se non altro per la consapevolezza della difficoltà di farne una distinzione precisa), della parte di d.P.C.M. che può essere qualificata, astrattamente e ammettendo imprecisioni di sorta, come espressione di potere regolamentare.

Il dato da cui partire è quello per cui, tra il 2013 e il 2019, sono stati pubblicati 861 d.P.C.M. (Tab. 4). 211

170 di questi d.P.C.M sono stati pubblicati nel 2013; nel 2014 sono stati pubblicati 116 d.P.C.M. ; 97

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d.P.C.M sono quelli pubblicati nel 2015; nel 2016 sono invece 121 i d.P.C.M. pubblicati; nel 2017, 132 d.P.C.M; nel 2018, 109 d.P.C.M; e infine 116 d.P.C.M nel 2019. Per il periodo 2014-2015, sono stati assunti i dati elaborati dal Servizio Studi dell’Osservatorio sulla Legislazione, nel documento «Appunti del Comitato per la legislazione “La produzione normativa nella XVII Legislatura”. Aggiornamento al 15 giugno 2016 n. 9 – Focus».

Titolo del grafico

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 0 43 85 128 170 DPCM Tabella 4

Il numero di per sé non segna un incremento significativo rispetto al passato più recente. Nei sette anni precedenti, ad esempio, sono stati pubblicati 1520 d.P.C.M. Un numero che però deve essere ponderato alla luce del fatto che, fino al 2012, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri veniva gestita la dichiarazione, la proroga e l’estensione degli stati di emergenza . Dell’esistenza di una certa omogeneità quantitativa nel periodo di riferimento si 212 ha conferma applicando al numero totale il criterio della distinzione per esperienze di Governo. Volendo trarre una prima conclusione, questa può essere ricavata nella trasversalità del ricorso e nella sostanziale omogeneità dei dati (Tab. 5). 213

Partendo da qui, conclusioni più importanti possono essere ricavate applicando sul totale di 861 d.P.C.M. il punto di vista tipologico, da cui si trae che una parte importante di questi atti sono riconducibili all’esercizio della funzione di organizzazione del Governo e di autorganizzazione della Presidenza del Consiglio: nella forma di atti di conferimento di incarichi ai Ministri senza portafoglio e di delega di funzioni a Sottosegretari e Ministri senza portafoglio (86) o di atti di approvazione del bilancio e del conto finanziario della Presidenza del Consiglio (14, due per ogni anno). Di carattere organizzativo è anche l’ambito a cui si rivolgono i d.P.C.M. che si occupano del personale dei Ministeri e delle loro articolazioni interne (trattamento economico, migrazioni ed equiparazione). Altri 27 d.P.C.M. sono, invece, atti di nomina. All’azione del Governo e all’attività della Pubblica Amministrazione possono poi essere riferiti tutta una serie di atti ricorrenti, e di sicura qualificazione provvedimentale, che riguardano il trasferimento o l’assegnazione di risorse o la cessione di spazi finanziari tra i diversi livelli di governo. A questi si deve poi aggiungere l’insieme degli altri atti che

A quel numero andrebbe pertanto sottratto un numero pari almeno a 522 d.P.C.M.

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Il Governo Letta ha adottato 124 d.P.C.M. durante un mandato durato per 300 giorni di carica. Meno ne

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sono stati adottati dal Governo Renzi, che nel corso dei suoi 1024 giorni di governo ne ha adottati 307. Il Governo Gentiloni ha adottato invece 198 d.P.C.M. nel corso dei 536 giorni del suo Governo, mentre il primo Governo Conte ha registrato l’adozione di 129 d.P.C.M.. lungo un mandato durato 461 giorni.

Titolo del grafico

Letta Renzi Gentiloni Conte I 0 0,1 0,2 0,3 0,4 d.p.c.m./ giorni di Governo Tabella 5

riguardano la sospensione dalla carica di Presidente, Assessore e Consigliere regionale ai sensi del decreto legislativo 31 dicembre 2012 n. 235 (si tratta di 72 d.P.C.M), di quelli che autorizzano l’Avvocatura dello stato ad assumere la rappresentanza e la difesa di varie amministrazioni (17) oltre a quelli che istituiscono vari comitati, commissioni, enti e attraverso cui si approvano i loro statuti e regolamenti.

Al di fuori di questa macro-categoria (a cui è riconducibile poco meno la metà del totale dei d.P.C.M. analizzati) si trovano una serie di altri atti a rilevanza esterna di diversa natura. La quota più significativa di questi è rappresentata sicuramente da quelli che si occupano di stabilire i criteri e le modalità di erogazione di contributi a cittadini e imprese e di intervenire sui termini di adempimenti fiscali. La natura di atti di questo genere non è di facile interpretazione: sicuramente quando si tratta di atti a rilevanza esterna, cioè quando si rivolgono non all’amministrazione stessa ma ai privati (ad esempio fissando condizioni di accesso, modalità e termini per presentare le domande di finanziamento) sembrano in tutto atti di natura normativa (questa peraltro sembra l’idea della Corte costituzionale, che nella sentenza n. 14 del 2004 ha espressamente qualificato un atto di questo tipo come espressione di potestà regolamentare). Con periodicità pressoché annuale poi, si adottano atti di programmazione transitoria dei flussi d'ingresso dei lavoratori non comunitari stagionali e non stagionali (per un numero complessivo di 9 atti) e quelli che determinano il periodo di vigenza dell’ora legale (4). Ricorrenti sono anche gli atti con cui sono adottati i piani di bacino (26).

Il passaggio più difficile è quello di stabilire con esattezza quali e quanti siano i d.P.C.M. che, dentro e fuori le categoria già menzionate, si caratterizzino come atti normativi di natura

regolamentare. La difficoltà, è evidente, sta non tanto nell’individuare i criteri attraverso cui

operare la qualificazione, quanto nel riuscire a farli aderire alla realtà, minuziosa e complessa, della sostanza degli atti normativi. Applicando i criteri tradizionali di individuazione sostanziale dell’atto normativo (innovatività, generalità, astrattezza) il Servizio Studi dell’Osservatorio sulla Legislazione, nel documento «Appunti del Comitato per la

legislazione “La produzione normativa nella XVII Legislatura”. Aggiornamento al 15 giugno 2016 n. 9 – Focus», ha ritenuto di poter individuare, tra il 2014 e il 2015, un numero pari a 53

d.P.C.M. di contenuto normativo (circa 1/4 del totale). Secondo uno studio più recente questa grandezza sembra verosimilmente estendibile anche agli anni 2016, 2017, 2018 . 214