Il potere regolamentare in Assemblea Costituente

Il percorso attraverso cui è stata formulata l’unica menzione del Regolamento dell’esecutivo contenuta nel testo approvato dall’Assemblea Costituente il 22 dicembre 1947 è emblematico di molti dei problemi di cui il tema era ancora circondato a metà del XX secolo. La disposizione, che poi divenne l’art. 87 co. 5 e originariamente era l’art. 9 del progetto della seconda sottocommissione, era scritto nel modo che segue:

“Il Presidente della Repubblica promulga le leggi, emana i decreti legislativi nei limiti della legge di delegazione e, previo parere del Consiglio di Stato, i regolamenti esecutivi.

Quando la legge lo consenta emana anche i regolamenti autonomi per la disciplina dei poteri discrezionali della pubblica amministrazione”.

Su questo testo la sottocommissione non aprì un vero e proprio dibattito. Furono avanzate solo due proposte isolate: quella dell’On. Egidio Tosato, che chiese di lasciare in sospeso la questione relativa al parere preventivo del Consiglio di Stato, e un’osservazione prettamente

E furono segnalate già in Assemblea Costituente da Giuseppe Codacci Pisanelli e Amerigo Crispo,

68

soprattutto nella seduta del 10 settembre 1947. L’avvertimento più lucido e organico fu sicuramente quello di Codacci Pisanelli, che disse in modo molto netto che «nell'attuale Progetto vi è al riguardo una grave lacuna. Vi si trova un semplice accenno allorché viene affermato che il Capo dello Stato emana i Regolamenti. Non si accenna invece, per esempio, a quella distinzione che oggi viene ammessa fra i Regolamenti detti esecutivi, i regolamenti di organizzazione, che provvedono alla formazione dei diversi uffici, e i regolamenti autonomi e indipendenti, che si riferiscono a campi non disciplinati dalla legge formale. Per la disciplina di questa attività legislativa, che spetta necessariamente al potere governativo, è importante ed è opportuno che, con emendamenti, si provveda ad integrare questa lacuna, già rilevata da parecchi studiosi di diritto». Dal canto suo, l’On. Crispo non fu meno diretto nell’ammonire che: «per quanto si riferisce alla potestà regolamentare, il progetto è del tutto manchevole».

formale di Costantino Mortati, che propose di fare un tutt’uno dei due commi . 69

Il testo giunse in Assemblea (art. 83 co. 2 del progetto) con una forma estremamente differente, coincidente con quello che poi sarebbe diventato l’art. 87 co. 5 Cost.:

«[Il Presidente] Promulga le leggi ed emana i decreti legislativi ed i regolamenti».

In Assemblea, invece, un dibattito sulla disposizione fu aperto, seppur in modo piuttosto sintetico. Il primo intervento fu quello dell’On. Luigi Preti, che fece due proposte . Con la 70 prima, chiese di sopprimere la parola «emana» dal testo dell’articolo. La sua convinzione muoveva da una presupposta indistinzione tra le nozioni di promulgazione ed emanazione, così che l’art. 9 avrebbe potuto essere semplificato prevedendo il potere del Presidente della Repubblica di promulgare leggi, decreti e regolamenti. E’ la seconda proposta, però, quella per cui l’intervento è maggiormente ricordato, con cui egli espresse l’opportunità di non fare menzione di un generale potere di emanazione del Presidente della Repubblica, ritenendo preferibile invece replicare la scelta fatta dalla Costituente francese , che avrebbe permesso 71 di limitare il potere di emanazione del Presidente «solo in relazione alle materie di sua competenza», così che gli altri avrebbero potuto essere emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri, «risparmiando inutili formalità».

Il contributo più interessante ai lavori della Costituente è però, con ogni probabilità, quello offerto dal pensiero dell’On. Giuseppe Codacci Pisanelli (che di Alfredo Codacci Pisanelli era figlio) che propose di aggiungere, in un comma autonomo, che il Presidente della Repubblica «emana, con suoi decreti, i regolamenti indipendenti e quelli di organizzazione». Estremamente interessanti sono altri due passaggi della sua proposta. Il primo è quello in cui Giuseppe Codacci Pisanelli risponde a Luigi Preti, sostenendo la necessità di mantenere un generale riferimento al potere d’emanazione dei regolamenti, perché in questo modo, si sarebbero potuti «escludere i regolamenti ministeriali, ai quali la maggioranza di coloro che se ne sono occupati negli ultimi tempi è recisamente contraria». Il secondo, invece, è un passaggio in cui Giuseppe Codacci Pisanelli sembra riprendere il pensiero del padre, tentando

Assemblea Costituente, Commissione per la Costituzione, Seconda sottocommissione (prima sezione),

69

Seduta di 20 dicembre del 1946, consultabile in: https://www.camera.it/_dati/costituente/lavori/ II_Sottocommissione_I_Sezione/ sed002/sed002.pdf .

Assemblea Costituente, Seduta pomeridiana di mercoledì 22 ottobre 1947, pp. 1445-1446; consultabile in:

70

https:// www.camera.it/_dati/Costituente/Lavori/Assemblea/sed268/sed268.pdf.

La Costituzione francese del 1946 prevede solo un generale potere di promulgazione all’art. 36: «Il

71

Presidente della Repubblica promulga le leggi entro dieci giorni dalla trasmissione al Governo della legge definitivamente approvata». Il testo della Costituzione del 1946 è stato tradotto e reso disponibile dal Dipartimento di scienze giuridiche dell’Università di Torino, in un archivio digitale di diritto e storia costituzionale, consultabile all’indirizzo: http://www.dircost.unito.it/cs/docs/francia179.htm.

di portarlo a compimento nella proposta di mantenere la formulazione del potere d’emenazione dei regolamenti affinché si potesse innestare sul Presidente della Repubblica il «potere di emanare leggi in senso sostanziale per l’esecuzione delle leggi». Facendone un fondamento organico, svincolato dalla necessità di una preventiva abilitazione legislativa e valido «anche nelle materie non disciplinate dalla legge» . 72

Ciò che rende il lavoro della Costituente davvero esemplificativo di come l’esigenza di portare a compimento una disciplina organica delle fonti primarie abbia portato a scavalcare quasi tutti i problemi posti dalla disciplina del potere regolamentare, è il modo in cui il dibattito venne concluso, con la preghiera che l’On. Tosato rivolse a Giuseppe Codacci Pisanelli di trasformare in raccomandazione le sue considerazioni, perché l’argomento è «così tecnico che l’Assemblea non è forse la sede opportuna per discuterlo» . 73

4.2. Le fondamenta teoriche del discorso sul potere regolamentare nell’ordinamento