Le fonti primarie che rinviano a decreti di natura non regolamentare

A questo punto, si può passare ad analizzare quanto il potere destrutturato pesi sul complesso del sistema di produzione normativa. A monte, è stata fatta una scelta metodologica: quella di iniziare a guardare l’oggetto complesso (i decreti normativi non

regolamentari) attraverso una sua parte: i decreti di natura non regolamentare.

Partire dall’analisi dei decreti di natura non regolamentare significa guardare al fenomeno a partire dalle fonti primarie, il che rappresenta un punto di vista sicuramente parziale ma particolarmente efficace. Per ragioni diverse, alcune delle quali hanno natura operativa: perché ciò permette di iniziare a lavorare su un numero “accessibile” di atti, enormemente ridotto rispetto al totale dei decreti normativi non regolamentari. Ma anche per ragioni di merito: perché in questo modo si può ricavare una prospettiva sulla traccia impressa dall’intero circuito politico: non solo il singolo Ministro o il Presidente del Consiglio dei Ministri che adotta l’atto, ma anche il Governo, in forma collegiale, e il Parlamento (e i suoi organi interni) che a diverso titolo partecipano al procedimento di formazione degli atti primari che ad essi rinviano. Per queste ragioni, soprattutto, la ricerca della dimensione della destrutturazione del potere regolamentare avrà come primo punto di riferimento l’esperienza delle fonti primarie che rinviano a

decreti di natura non regolamentare . 141

Il piano su cui poggia la prima misurazione dell’intensità del fenomeno è il dato strettamente numerico, con la precisazione che l’analisi condotta riguarda l’arco temporale compreso tra il 2013 e il 2019: un periodo che include due legislature (una delle quali, la XVIII, ancora in corso) e cinque esperienze di governo. In questo periodo, dalla ricerca testuale effettuata in Gazzetta Ufficiale (e confrontata con il portale Normattiva ) risultano, tra leggi e atti aventi forza di legge: 133 rinvii ad una 142

Un’ultima precisazione terminologica, questa volta di tipo operativo: fino ad ora ci si è riferiti ai decreti di

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natura non regolamentare, perché questa è la formula che più frequentemente ricorre nelle leggi e negli atti con forza di legge che ad essi rinviano. Ma non è l’unica formule che ricorre nelle fonti primarie, altre volte, infatti, il rinvio è rivolto a «decreti aventi natura non regolamentare», a «decreti non aventi natura regolamentare», ma anche a «provvedimenti di natura non regolamentare» o ad «atti di natura non regolamentare».

Che consente e facilita il confronto della versione originale dall’atto con quella vigente (confronto che è

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necessario per coordinare i vari interventi normativi che talvolta si sovrappongono) e permette così un controllo più accurato sui dati raccolti.

delle molteplici formule lessicali di volta in volta menzionate” . Ma il numero deve 143 essere immediatamente rivalutato alla luce di almeno 30 rinvii plurimi, che rimandano cioè ad “uno o più decreti” di questo tipo e quindi, almeno potenzialmente, non a singoli decreti ma a catene di decreti di natura non regolamentare.

Per quanto riguarda la tipologia delle fonti “rinvianti” si può dire che: dei 133 casi totali, circa la metà (64) sono contenuti in decreti legge mentre, della parte restante: 59 rinvii sono contenuti in leggi ordinarie (escludendo dal computo i rinvii contenuti in leggi di conversione) e 10 si trovano all’interno di decreti legislativi. Si tratta di numeri che restituiscono la conferma della prevalente ricorrenza di rinvii di questo genere all’interno di decreti-legge . Risulta confermato quello che, in partenza, poteva essere 144 uno dei sospetti: nel proliferare di queste disposizioni un ruolo centrale è esercitato proprio dal Consiglio dei Ministri. Il 55% dei rinvii a decreti di natura non

regolamentare sono infatti contenuti in atti aventi forza di legge del Governo (64 in

decreti legge e 10 in decreti legislativi su un totale di 133 rinvii) e dei 59 contenuti in leggi, sono ben 48 quelli che si rinvengono in leggi di bilancio, e quindi ad iniziativa vincolata del Governo.

Dalla dimostrazione del sospetto di partenza però non si possono trarre conclusioni troppo nitide, che sconterebbero pregiudizi di conferma: il coinvolgimento del Parlamento infatti è centrale. Coinvolgimento che è senza dubbio omissivo, perché in ognuno di questi casi si tratta, quanto meno, di una “fuga autorizzata” da parte dello stesso legislatore. Deve essere considerato che, a fronte delle molteplici segnalazioni espresse dal Comitato per la legislazione della Camera dei Deputati, solo 3 dei 64 rinvii contenuti in decreti legge, sono stati poi soppressi in sede di conversione . Ma il 145 coinvolgimento è realizzato anche in forma commissiva: non solo (e non tanto) perché comunque, poco meno della metà dei rinvii è disposto da leggi ordinarie, anche al netto della consapevolezza sul ruolo che il Governo esercita nel procedimento legislativo (soprattutto in materia di bilancio), ma perché rimane comunque il fatto che dei 64

I numeri sono così distribuiti: nel 2013 i rinvii ad atti variamente qualificati come di natura non

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regolamentare sono ventotto; nel 2014 sono quarantadue; nel 2015 sono otto; nel 2016 sono dieci; nel 2017 sono tredici; nel 2018 sono nove; nel 2019 sono ventidue.

Conferma di quanto era già stato evidenziato per periodi precedenti: fino al 2011 da V. MARCENÒ,

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Quando il formalismo giuridico tradisce se stesso: i decreti di natura non regolamentare, un caso di scarto tra fatto e modello normativo nel sistema delle fonti, cit., in nota n. 1, p. 1 s.; mentre per il periodo compreso tra il 2011 al 2017 da M. GIANNELLI, I decreti “di natura non regolamentare”. Un’analisi a partire dalla prassi della XVI e XVII Legislatura, in Osservatorio sulle fonti, fasc. 2/2019, p. 5.

Solo in due di questi tre casi peraltro, la soppressione ha riguardato specificatamente la natura non

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regolamentare del decreto a cui si rinviava. Nel terzo ad essere soppresso è stata l’intera disposizione in cui era contenuto il rinvio, ciò che sta ad indicare probabilmente un ripensamento più ampio.

rinvii contenuti in decreti legge, più della metà (33) sono stati introdotti in sede di conversione.

Per quanto riguarda invece i destinatari dei rinvii, ciò che emerge in modo più rilevante è senza dubbio il ruolo assunto dai Ministeri “economici”: quello dello Sviluppo economico, a cui sono rivolti 13 rinvii e, soprattutto, quello del dell’Economia e delle Finanze, che è destinatario di ben 35 rinvii a decreti di natura non

regolamentare. Di particolare rilievo anche il riferimento ai d.P.C.M. . 146