La demarcazione della misura “Investimenti”: questioni operative e soluzioni possibil

Nel precedente paragrafo è stato rilevato come, con la nuova OCM vino, aumenti la com- mistione tra politica dei mercati e politica di sviluppo rurale, in quanto cresce il numero di misu- re a carattere più meramente strutturale che è possibile finanziare con la prima e, quindi, il rischio che entrambe le politiche finanzino gli stessi interventi. Ne consegue la necessità di individuare ulteriori criteri di demarcazione che escludano del tutto tale pericolo, garantendo complementa- rità e coerenza tra gli interventi realizzati con l’una e con l’altra politica.

Nell’affrontare tale questione, si deve ricordare come i programmi di sviluppo rurale del- le Regioni e Province autonome italiane per il periodo 2007-2013 siano stati elaborati nel corso del 2006 e nei primi mesi del 2007, quando l’OCM vino era ancora normata dal regolamento (CE) n. 1493/1999. Analogamente alla precedente programmazione (periodo 2000-2006), pertanto, l’unica possibilità di sovrapposizione si poteva avere tra la misura 121 “ammodernamento delle aziende agricole” (reg. (CE) n. 1698/2005, art. 26) e gli interventi di ristrutturazione e riconver- sione dei vigneti, previsti nell’ambito dell’OCM, per cui è stata confermata la linea di demarca- zione adottata nel passato e definita in questo senso3_{. I restanti interventi a carattere strutturale,} invece, sono finanziati nell’ambito dei PSR. Tuttavia, con la riforma dell’OCM vino ai sensi del regolamento (CE) n. 479/2008, che, come già visto nel capitolo 3, ha introdotto la misura “inve- stimenti” (art. 15) relativi alla trasformazione, alla commercializzazione e allo sviluppo di nuovi prodotti, trattamenti o tecnologie, le possibilità di sovrapposizione si ampliano notevolmente, trat- tandosi di una misura analoga alla 123 “accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali” (reg. (CE) n. 1698/2005, art. 28), finanziata con la politica di sviluppo rurale. Si deve sottolineare, comunque, e si avrà modo di verificarlo in seguito, come la missione della misura investimenti dell’OCM sia più limitata rispetto a quella della misura 123. Mentre la prima, infat- ti, è finalizzata a migliorare il rendimento dell’impresa e, quindi, ad accrescere la sua competiti- vità sul mercato, nel caso della seconda, tale obiettivo è affiancato da ulteriori finalità, coerenti con gli obiettivi della politica di sviluppo rurale definiti a livello comunitario, nazionale e regio- nale e a carattere non solo economico-settoriale, ma anche sociale e ambientale, in un’ottica, quin- di, di sviluppo sostenibile e territoriale. Si tratta, ad esempio, della salvaguardia dell’ambiente, della sicurezza dei lavoratori, del risparmio energetico, della valorizzazione dei sottoprodotti del- la trasformazione, della produzione di energia e così via.

Pertanto, se, fino almeno alla campagna 2010/2011, sarà la politica di sviluppo rurale a sostenere gli investimenti per la trasformazione e la commercializzazione mediante la misura 123, per il periodo successivo, ossia fino alla fine del 2013, sarebbe opportuno che venisse individua- to un criterio di demarcazione per consentire di realizzare specifiche tipologie di investimento o una parte degli investimenti nell’ambito del programma nazionale di sostegno (PS), che prevede un’apposita linea finanziaria, piuttosto che all’interno dello sviluppo rurale, anche in ragione della loro diversità in termini di obiettivi da conseguire. In tal senso, vanno altresì le richieste degli operatori del settore, che rilevano, inoltre, come non tutte le tipologie di investimento trovino finanziamento nell’ambito dei PSR, restando sicuramente escluse, al minimo, quelle che, per loro natura, potrebbero essere attuate con maggiore efficacia o più agevolmente a livello interregio-

3 Più precisamente, a partire dalla campagna 2009/2010, solo la Liguria finanzierà gli interventi di riconversione e ristrutturazio- ne dei vigneti nell’ambito dello sviluppo rurale, in quanto l’importo medio per ettaro fissato nell’ambito del programma nazio- nale di sostegno, pari a 8.600 euro per il 2009 e a 9.500 euro per il 2010, con riferimento alle Regioni e alle Province autono- me non interessate dall’obiettivo convergenza, non sono sufficienti a compensare i costi di ristrutturazione e conversione dei vi- gneti liguri, sensibilmente più elevati di quelli mediamente rilevabili nelle altre Regioni, a causa della particolare geo-morfolo- gia del territorio.

nale piuttosto che regionale, in termini di localizzazione sia delle imprese beneficiarie che degli investimenti da realizzare. I PSR, infatti, possono finanziare solo gli investimenti e le imprese localizzati entro i confini regionali. In alcuni casi, ancora, alcuni investimenti diretti alla trasfor- mazione e commercializzazione, se realizzati nell’ambito dell’OCM, potrebbero essere guidati da una visione strategica complessiva che ne garantirebbe la funzionalità e la coerenza e una mag- giore rispondenza agli obiettivi di sviluppo del comparto.

Tuttavia, prima di analizzare i diversi criteri di demarcazione che potrebbero essere adot- tati, è opportuno prestare attenzione all’ammontare di risorse pubbliche destinate al finanzia- mento degli investimenti per la trasformazione e la commercializzazione nel settore vino nell’am- bito sia dell’OCM che dello sviluppo rurale, che potrebbe rappresentare un vincolo alle scelte di demarcazione che è possibile effettuare. Mentre la determinazione di tale ammontare è agevole nel caso della politica dei mercati, in quello dello sviluppo rurale si possono ottenere solo delle stime sulla base dei dati disponibili.

Per quanto riguarda il programma nazionale di sostegno, questo è stato recentemente modi- ficato e trasmesso alla Commissione europea alla fine di giugno 2009. La misura investimenti, in particolare, ha subito una riduzione delle risorse finanziarie a questa inizialmente destinate e ha visto differire la sua attivazione di un anno, ossia a partire dalla campagna 2010/2011, così come risulta dalla tabella successiva. Le ragioni che hanno determinato tale riduzione di risorse sono sostanzialmente due, ossia la necessità di reperire risorse per aumentare la dotazione finan- ziaria di alcune misure o per attivarne ex novo delle altre, come la misura assicurazione del rac- colto, e il mancato raggiungimento di un accordo sul criterio di demarcazione da adottare.

Tabella 6.1 - Risorse finanziarie destinate alla misura “Investimenti” nell’ambito del PS (milioni di euro) PS 2009 2010 2011 2012 2013 Totale Iª versione* 0,000 14,514 23,854 44,271 77,720 160,359 IIª versione** 0,000 0,000 15,000 40,000 40,000 95,000 * 30 giugno 2008. ** 30 giugno 2009.

Si rileva, quindi, come le risorse finanziarie pubbliche complessive provenienti dal FEA- GA per gli investimenti nell’OCM siano passate da poco più di 160 a 95 milioni di euro (-40,6%). Come anticipato, più difficile è la determinazione delle risorse destinate al settore vino nel- l’ambito della misura 123, in quanto le risorse che vanno ai diversi comparti produttivi non sono definite a priori, ma dipendono dalle domande di finanziamento avanzate alla propria Regione dalle imprese di trasformazione e commercializzazione. Una risposta potrebbe venire dall’anali- si dei dati di monitoraggio, per verificare, a posteriori, l’allocazione delle risorse tra i diversi com- parti. Con riguardo alla passata programmazione (2000-2006), tuttavia, l’assenza di un sistema di monitoraggio comune non consente di effettuare una simile verifica, a meno di raccogliere siste- maticamente tali dati presso ciascuna Regione e Provincia autonoma4_{. Nell’attuale fase di pro-} grammazione, invece, pur essendo stato istituito un sistema di monitoraggio unificato a livello nazionale, non sono ancora disponibili i dati per nessuna delle misure attivate dai diversi PSR. Ciononostante, il MiPAAF stima intorno al 25% la quota di risorse pubbliche che vanno al com- parto vitivinicolo, valore probabilmente desunto dalle dichiarazione dei responsabili di misura

4 In realtà, nella passata programmazione, un sistema di monitoraggio comune è stato creato per le Regioni obiettivo 1, mentre le restanti Regioni e Province autonome rilevavano i dati indipendentemente le une dalle altre.

delle diverse Regioni e/o delle Autorità di gestione dei singoli PSR. Tale percentuale non può comunque essere applicata tout court, in quanto le risorse destinate al finanziamento della misu- ra 123 nei diversi PSR, tratte dai rispettivi piani finanziari, si riferiscono alla trasformazione e alla commercializzazione dei prodotti sia agricoli, sia forestali (tab. 6.2)5_.

Tabella 6.2 - Misura 123: Spesa pubblica, spesa privata e costo totale e relativa incidenza finanziaria sui totali dei rispettivi PSR*

Regione Spesa Spesa Costo Spesa Spesa Costo

pubblica privata totale pubblica privata totale

milioni euro % Piemonte 49,4 74,1 123,5 5,5 22,4 10,1 Valle d’Aosta 2,4 1,6 4,1 2,1 21,1 3,2 Lombardia 55,8 130,3 186,1 6,2 21,9 12,5 Bolzano 30,2 45,3 75,4 9,6 53,6 19,0 Trento 21,2 31,8 53,0 8,3 31,7 14,9 Veneto 72,3 168,6 240,9 7,9 28,6 16,0 Friuli-Venezia Giulia 26,6 83,4 110,0 10,8 36,3 23,1 Liguria 9,0 15,3 24,3 3,3 9,3 5,5 Emilia-Romagna 84,1 156,0 240,1 9,0 29,7 16,4 Toscana 50,0 116,7 166,7 6,0 23,3 12,4 Umbria 75,0 112,4 187,4 9,9 39,3 17,9 Marche 28,9 78,0 106,9 6,3 27,6 14,4 Lazio 50,5 75,8 126,3 7,7 22,8 12,8 Abruzzo 23,1 34,7 57,8 6,0 18,1 10,0 Molise 19,9 29,8 49,7 10,2 36,7 18,0 Campania 86,6 86,6 173,1 4,6 17,8 7,3 Puglia 185,0 185,0 370,0 12,5 31,1 17,8 Basilicata 32,5 32,5 65,0 5,0 17,6 7,8 Calabria 88,0 88,0 176,0 8,0 22,2 11,8 Sicilia 172,0 172,0 344,0 8,2 23,3 12,1 Sardegna 60,0 90,0 150,0 4,8 28,7 9,6 Totale 1.222,3 1.807,8 3.030,2 7,4 25,8 12,8

* È opportuno sottolineare come l’incidenza della spesa privata rispetto al totale delle risorse attribuite a ciascun PSR sia superiore a quella della spesa pubblica, differenza dovuta al fatto che la misura 123 viene finanziata anche con risorse private, con tassi diversi, ossia 50% o 60%, a seconda che la Regione sia, rispettivamente, interessata o meno dall’Obiettivo convergenza, diversamente da altre, realizzate solo con risorse pubbliche, come, ad esempio, quelle agroambientali.

Fonte: PSR delle Regioni e Province autonome italiane.

Un’indicazione sulla ripartizione tra settore agroalimentare e forestale può venire dagli indi- catori di monitoraggio definiti nei PSR per ciascuna misura, che diverse Regioni hanno distinto, secondo quanto riportato nella tabella 6.3.

Oltre alla frequente non corrispondenza dei totali6_{, si rileva, infatti, come solo alcune abbia-} no distinto le imprese agroalimentari da quelle forestali, per cui non è sempre possibile isolare le risorse che vanno al solo settore agroalimentare su cui poter applicare la percentuale del 25%. È comunque possibile pervenire a una stima che, per quanto grossolana, dà un’idea delle risorse

5 A questo proposito, tuttavia, si sottolinea come siano state considerate le risorse stanziate all’inizio del periodo di programma- zione, al netto, quindi, di quelle aggiuntive, stanziate a seguito dell’Health Check della PAC, in base a cui i PSR sono stati og- getto di revisione (luglio 2009) e, quindi, sottoposti nuovamente alla Commissione per l‘approvazione.

6 Alcune regioni, infatti, nella quantificazione degli indicatori di realizzazione, hanno indicato un valore diverso da quello del co- sto totale riportato nel piano finanziario articolato per misura.

dirette al comparto del vino nell’ambito della misura 123, da porre a confronto con quelle della misura investimenti del programma nazionale di sostegno. Considerando solo tali Regioni, si rile- va come il costo totale degli investimenti destinati al settore forestale incida mediamente sul costo totale di misura per il 13% circa. Ipotizzando che tale percentuale possa essere estesa a livello nazionale, applicandola alla spesa pubblica complessiva, pari a 1.222,35 milioni di Euro (tab. 6.2), si ottiene una stima delle risorse pubbliche destinate al settore forestale, per cui si può calcolare un’ulteriore stima della spesa pubblica destinata al comparto vitivinicolo nel settennio di program- mazione della misura 123, pari a un valore di circa 265 meuro7_.

Tabella 6.3 - Misura 123: indicatori di realizzazione e bandi emessi al 30.06.2009 per Regione e Provincia autonoma

Regione o Indicatori di realizzazione Bandi emessi

Provincia al 30.06.2009

autonoma Agricoltura Foreste Volume

Aziende Volume totale Aziende Volume totale totale beneficiarie investimenti beneficiarie investimenti investimenti

n. (mio. euro) n. (mio. euro) (mio. euro) n.

Piemonte 114 96,0 140 20,5 116,4 1 Valle d’Aosta - - 35 3,9 3,9 - Lombardia* 120 186,1 186,1 1 Bolzano 32 67,8 551 7,7 75,4 1 Trento** 40 120,0 60 10,0 130,0 1 Veneto 213 215,9 133 25,0 240,9 1 Friuli-Venezia Giulia 52 72,0 130 31,9 103,9 1 Liguria* 72 23,5 23,5 1 Emilia-Romagna* 123 224,2 224,2 1 Toscana 100 140,0 40 26,7 166,7 2 Umbria* 250 185,0 185,0 1 Marche 129 102,5 61 4,3 106,8 - Lazio 175 113,7 124 12,6 126,3 1 Abruzzo* 40 57,8 57,8 1 Molise* 50 30,0 30,0 - Campania* 140 173,0 173,0 1 Puglia* 370 463,0 463,0 - Basilicata 48 52,0 12 13,0 65,0 - Calabria 223 160,0 28 16,0 176,0 2 Sicilia* 130 344,0 344,0 - Sardegna* 191 150,0 150,0 - Totale 2.612 2.976,3 1.314 171,5 3.147,9

* Valori complessivi prodotti agricoli e forestali. ** Aziende beneficiarie annue.

Fonte: PSR delle Regioni e Province autonome italiane.

Considerando il diverso arco temporale a cui le risorse fanno riferimento, ossia 3 anni nel caso dell’OCM vino e 7 anni in quello dello sviluppo rurale, si rileva come mediamente la misu- ra investimenti del PS abbia una dotazione media annua, in termini di risorse pubbliche, pari a

7 Chiaramente, la percentuale del 13%, essendo calcolata rispetto al valore complessivo degli investimenti, se applicata alla spe- sa pubblica complessiva, non tiene conto del fatto che, nell’ambito della misura 123, i tassi di cofinanziamento pubblico sono di- versi da regione a regione, ossia al massimo pari al 50% per le regioni interessate dall’obiettivo convergenza e al 40% per quel- le fuori obiettivo.

circa 32 milioni di euro, mentre la misura 123 nell’ambito dello sviluppo rurale destinerebbe annualmente al comparto del vino un ammontare di risorse pari a 38 milioni di euro circa. Si tratta, quindi, di importi annuali non molto differenti, che, allo stato attuale di avanzamento del- le politiche, non dovrebbero giustificare una propensione verso l’uno o l’altro strumento di inter- vento per finanziarie le stesse tipologie di investimenti.

L’obiettivo del decisore pubblico, infatti, dovrebbe essere quello di definire un opportuno criterio di demarcazione, che consenta di mettere a sistema tutte le risorse provenienti da entram- bi gli strumenti di intervento così che gli operatori della filiera vino possano trarne il massimo vantaggio, diversamente da quanto si verifica nell’attuale situazione, in cui solo lo sviluppo rura- le finanzia gli investimenti di trasformazione e commercializzazione.

Tra le ipotesi di demarcazione,8_{necessaria ad assicurare l’attivazione della misura sia sul} PS dell’OCM vino, che sui PSR dello sviluppo rurale, se ne possono prendere in considerazione cinque:

1. territoriale;

2. per tipologie di investimento; 3. per oggetto di intervento;

4. per dimensione finanziaria dell’investimento; 5. esclusiva9_.

Mentre le prime quattro implicano una demarcazione di tipo misto, in quanto entrambi gli strumenti dovrebbero intervenire, ma finanziando aziende localizzate in aree diverse, tipologie o oggetti di intervento differenti o investimenti di dimensioni finanziarie differenziate, con il quin- to criterio di demarcazione interverrebbe solo uno strumento. Qualora appropriata, tuttavia, nul- la vieta un’utilizzazione congiunta di due criteri di demarcazione, anche se, nel caso del com- parto vino, ciò avrebbe senso solo considerando una combinazione del terzo e del quarto, così da evitare una frammentazione eccessiva degli investimenti che sarebbe possibile finanziare con gli uni, i PSR, e con l’altro strumento di programmazione, il PS.

In particolare, per quanto riguarda la demarcazione di tipo territoriale, nell’ambito del PSN per lo sviluppo rurale è stata definita una zonizzazione del territorio italiano, che distingue i poli urbani da tre tipologie di aree rurali, quali aree rurali ad agricoltura intensiva e specializzata, aree rurali intermedie e aree rurali con problemi complessivi di sviluppo, così come risulta dalla figura 6.2. In base al criterio di demarcazione di tipo territoriale, quindi, si potrebbe stabilire, ad esempio, che con il PS dell’OCM si interviene nei poli urbani e nelle aree ad agricoltura intensi- va e specializzata, mentre con i PSR nelle aree rurali intermedie e in quelle con complessivi pro- blemi di sviluppo. Chiaramente, la scelta di uno strumento di finanziamento da destinare a spe- cifiche tipologie di area individuate con il PSN implica la conoscenza della distribuzione e delle caratteristiche delle strutture di trasformazione sul territorio in modo che, potenzialmente, le risor- se possano essere equamente distribuite.

L’adozione di questo criterio, tuttavia, non appare realizzabile, in quanto determinerebbe

8 In particolare, i criteri di demarcazione sono definiti a livello nazionale, ma su questi la Commissione europea esprime il pro- prio parere con riguardo sia al Piano strategico nazionale (PSN), che ne fissa i principi, comunque concordati con le Regioni e le Province autonome, sia ai PSR, in sede di approvazione degli stessi e delle modifiche apportate con le successive revisioni. L’adozione dell’uno o dell’altro criterio, a cui se ne possono aggiungere altri, come, ad esempio, quello per tipologia di benefi- ciario, adottato con riguardo all’OCM ortofrutta, che distingue tra investimenti di cui beneficiano le associazioni di produttori da quelli a favore dei singoli soci, dipende dalle caratteristiche di ogni singola OCM.

9 Si tratta di ipotesi comunemente considerate nel definire i criteri di demarcazione per ciascuna OCM. La demarcazione esclusi- va, infatti, è quella attualmente utilizzata con riferimento all’OCM vino, mentre alcune sono state adottate per altre OCM. Nel complesso, quindi, vengono presi in considerazione i criteri potenzialmente idonei alle caratteristiche dell’OCM vino.

un’artificiosa frammentazione degli interventi, tra l’altro scarsamente rispondente a una logica di razionalizzazione e coerenza degli investimenti, soprattutto laddove questi interessino una plu- ralità di aziende localizzate in diverse tipologie di aree. Si introdurrebbero, inoltre, degli elemen- ti di forte discriminazione tra i produttori di vino, derivanti soprattutto dalla più o meno ampia missione delle due misure per gli investimenti, già in precedenza richiamata, e giustificati solo da un’esigenza di semplificazione in sede di programmazione degli interventi al fine di raccor- dare la politica dei mercati, da un lato, e quella di sviluppo rurale, dall’altro.

Figura 6.2 - Le aree rurali italiane nell’ambito del Piano strategico nazionale per lo sviluppo rurale

Poli urbani

Aree rurali ad agricoltura intensiva specializzata Aree rurali intermedie

Aree rurali con problemi complessivi di sviluppo

Il secondo criterio di demarcazione, quello per tipologie di investimento10_{, richiede la defi-} nizione di una gamma standard degli interventi che possono essere realizzati nell’ambito di que- ste misure, sulla base della quale poi decidere quali interventi vanno finanziati con il PS e quali con il PSR. La standardizzazione degli interventi potrebbe avvenire su base regionale, ma potreb- be anche essere concordata una lista a livello nazionale. Si tratta, comunque, di un’operazione complessa, in quanto non sempre gli investimenti sono facilmente catalogabili11_{, mentre sarebbe} più agevole adottare un criterio di demarcazione che faccia riferimento a specifiche fasi o aspet- ti che caratterizzano la filiera (demarcazione per oggetto di intervento), garantendo al contempo una maggiore coerenza e complementarità tra gli investimenti realizzati con le due politiche.

Attraverso un’analisi degli investimenti previsti nell’ambito della misura 123 dai diversi PSR e del relativo grado di priorità assegnato al comparto vino, pertanto, si mira a rilevare se esistano delle aree di intervento trascurate da tali strumenti di programmazione, che potrebbero altresì denotare una loro incapacità a supportare in modo efficace alcuni investimenti, a causa del ristretto ambito territoriale, la Regione, in cui sono competenti o della mancanza di una regia di comparto più facilmente assicurata in seno all’OCM. Con riferimento al prospetto 6.2 costrui- to per il comparto vino, pertanto, i diversi investimenti che si prevede di finanziare con la misu- ra 123 sono stati classificati per finalità dell’intervento, consentendo di raggruppare investimen- ti definiti più o meno puntualmente e in modo diverso da un PSR all’altro. In particolare, si è cercato di salvaguardare la massima disaggregazione possibile, per cui sono stati riportati anche gli obiettivi strumentali al conseguimento degli obiettivi prioritari. Nel caso della Provincia di Bolzano, ad esempio, la razionalizzazione delle strutture di trasformazione e commercializza- zione è funzionale non solo al miglioramento dell’efficienza, obiettivo prioritario per questa tipo- logia di intervento, ma anche all’innalzamento degli standard qualitativi dei prodotti, per cui gli investimenti sono stati classificati sia sotto la voce “sicurezza e qualità”, sia sotto “razionalizza- zione trasformazione e commercializzazione e/o aggregazione dell’offerta”. Si deve sottolinea- re, inoltre, come gli investimenti siano stati spesso indicati nei PSR in modo molto generico. Con- tinuando l’esempio precedente, la voce “razionalizzazione trasformazione e commercializzazio- ne” può far riferimento a un’ampissima gamma di investimenti, che vanno dall’aumento della capacità degli impianti di trasformazione all’introduzione di innovazioni tecnologiche, dalla costruzione di impianti per la conservazione del prodotto trasformato all’allestimento di spacci aziendali, e così via. In alcuni casi, inoltre, si specifica che gli investimenti si identificano con la costruzione/acquisizione o la ristrutturazione/ammodernamento di impianti e fabbricati per la tra- sformazione e la commercializzazione, indicazione peraltro abbastanza ovvia, a cui può essere probabilmente ricondotta la maggior parte degli interventi.

Sempre con riguardo alle modalità di lettura del prospetto 6.2 relativo al solo comparto vino, l’attribuzione di un numero di segni positivi “+” variabile da 1 a 3 dipende dal grado di prio- rità attribuito dalla Regione a ciascuna classe di investimento. Tuttavia, solo alcune Regioni han- no definito a priori una lista di investimenti e i relativi obiettivi perseguiti e, per ciascuno di que- sti, hanno indicato il grado di priorità con riferimento a ogni singolo comparto, articolandolo su

10 Le diverse tipologie di investimento vengono definite in base alla natura e non alla finalità dell’intervento. Ragionando per gran- di aggregazioni, ad esempio, si distinguono i fabbricati dagli impianti, i macchinari dalle attrezzature con durata pluriennale. è chiaro, comunque, che tale livello di disaggregazione degli investimenti non è sufficiente per definire un adeguato criterio di de- marcazione.

11 Un simile criterio di demarcazione era stato preso in considerazione anche per l’ortofrutta. In questo caso, però, oltre alla com- plessità legata alla definizione di un elenco di investimenti possibili, vi era soprattutto quella connessa alla diversa programma-